复盘法国移民法案之争(上):政治的妥协与矫正机制
有竞争的思想,有底蕴的政治
文|龚克
(法学博士,旅法媒体人)
法国的新移民法之争,在几乎快要被人忘记的时候,终于等来了句号。
1月25日,法国宪法委员会裁定:此前国民议会投票通过的移民法案部分违宪,在全部86个条款中,35条被全部或部分驳回。尽管被判定合宪的部分仍然不乏争议,但从立法流程而言,生米已经做成熟饭。马克龙迅速签署了法案使其生效。由此,此前扰动法国政坛乃至整个社会的移民法案之争,有望暂时告一段落。而未来多年间的法国移民政策,也将由这部新法所体现。
从去年12月末到今年1月末,这一个月内的法国政坛风起云涌,从移民法案恶战,到内阁改组传闻,随后最年轻总理走马上任,再到围绕新阁员的种种争议,最后焦点已经完全转移到声势浩大的农民示威,整个政治景观可谓“换了人间”。
然而,围绕移民法案的攻防,仍然是其中最具有制度意义的一役。一方面,在左右阵营尖锐对峙的背景下,议会两院中的“联席对等委员会”(CMP)作为政治妥协机制,宪法委员会(Conseil constitutionnel)作为政治矫正机制,在其中发挥了至关重要的作用;另一方面,虽然法案最终按照政府的期望得以通过,但只能用“惨胜”来形容,其代价是执政多数派的内部裂痕变得前所未有的明显,乃至走到部长辞职和政府改组的地步。甚至可以说,为马克龙第二任期的剩余阶段埋下了难以预测的风险。
移民问题的困境和解决思路
包括法国在内的许多欧洲国家,近年来在移民问题上面临一种“双重困境”:一方面,上一波移民危机在2015年左右达到高潮之后,经过数年的缓和,近年来又重新激化,欧洲各国的日常治安、恐袭风险、福利分配等各个方面都受到剧烈冲击,并且引发了内部反弹,其显著表现就是各国内部主打排外的极右势力在经历一段停滞后,近年重新呈现上升势头,因此各国政府本能地需要收紧移民政策;另一方面,欧洲各国人口老化趋势愈发严重,出生率始终在低位徘徊,需要合格的移民人口来填补工作岗位空缺,这是右派和极右派奢谈“捍卫欧洲文明纯正性”所不能解决的问题。
正是在这种背景下,法国政府一直强调起草新移民法的双重思路:既要强化对非法移民的打击(尤其是此前下达的强制离境令绝大部分难以实施),又要创造条件,帮助有一技之长的合法移民融入社会。但也正因为这种折中路线,导致它不可避免地遭受来自左右两方的攻击:左派指责强硬手段是“残酷压制”,右派则担心移民的进入将进一步恶化安全局势。
事实上,法国的移民法案改革构思并非自今日始。早在马克龙的首个任期内,移民法案就已经提上日程,但和退休改革、失业保险改革等项目相比,紧迫性略逊一筹。2022年,马克龙顺利连任,但在紧随其后的国民议会选举中,执政党失去了议会中的绝对多数,原计划尽快推出的移民法案也随之暂缓。
但是,放在欧洲移民危机持续升温的背景下,马克龙政府不能不有所动作。这也是为什么他渴求在圣诞节前不惜代价地让法案过关的原因。因为一旦错过这个时间节点,进入2024这个欧洲议会选举年,国民联盟(RN)可能会在一月份发起攻势,推出自己版本的移民法案。届时背负立法失败负担的政府和多数派,将不得不在参与极右派发起的游戏,无疑将处于更加被动的境地。
2023年2月初,内阁会议正式推出移民法案,随后提交议会进行审议。但原本只有27条的法案在两院审议中被层层加码,尤其是在右派共和党占据优势的参议院中,被朝着右倾方向大幅修改,愈发强调对移民的限制手段。
纵然如此,法案仍险些难产:12月11日,国民议会给政府来了一个下马威,以270票对265票的微弱优势作出决议,拒绝针对移民法案进行投票,作为主事人的内政部长达尔马宁(Gérald Darmanin)被迫向总统提出(象征性的)辞职,以示对事态负责,但马克龙立刻予以拒绝。
随后,法国政府召集议会两院“联席对等委员会”(CMP),对法案进行最终的折冲樽俎。委员会经过艰苦谈判,最终酝酿出一个妥协版本。12月19日,国民议会投票通过了这部备受争议的移民法案。
CMP委员会:一种政治妥协机制
移民法案之争再次将CMP委员会推到了万众瞩目的位置。这样一个看似不起眼的程序,折射出多重制度意蕴:两院制、政党制、政府角色以及最重要的——政治妥协文化。
早在法国革命时期,关于议会究竟采一院制还是两院制,就成为事关国本的一个重大争议问题(这也是近现代所谓“左右之分”的真正起源之一)。两院制的支持者认为,立法权一分为二,可以更好地保证理性决策,防止冲动冒进;但反对者则认为,立法权代表人民的意志,必须是统一而不可分割的,两院制中的上议院可能成为贵族酝酿阴谋、破坏革命的渊薮。事实也证明,均衡两院制在法国宪政体系中的确立,是一个漫长而艰难的过程。不仅在革命狂飙突进的年代难以实现,而且在此后的漫长岁月中,即便形式上建立了两院制,但由于权力配置失衡和历史境遇,众议院往往拥有几乎是压倒性的发言权(最典型者如第三共和),同样也不存在议会两院“各执一词”、陷入僵局的情况。
1958年第五共和的建立,从整体架构上建立了权力配置较为均衡的两院制,参议院尽管在政治生活中的角色不如国民议会重要,却也同样拥有了独立审议的实权,不再居于附庸地位。但这样一来,就产生了额外的问题:如果两院在各自审议过程中坚持按照自己修正的版本进行投票,法案在两院间穿梭往复,却始终达不成一致,又该如何是好?
正是面对这一难题,作为第五共和建立后的一个全新尝试,CMP委员会显示出它的独特作用。在两院无法就法案达成一致、导致立法僵局的情况下,应总理或两院议长要求,议会两院可以各自遴选七名众议员和七名参议员,组成委员会闭门议事,针对有争议条款起草一份妥协方案。如果政府也认可这份方案,则提交议会两院进行投票。如果CMP委员会未能找到妥协方案,或者政府不予认可,那么相关程序便宣告失败。法案重新进入到两院穿梭进程中,并且最后可以由国民议会一锤定音。
CMP委员会的意义在于,它既能让议会两院充分表达各自的意见,又能在常规程序难以调和分歧时扮演有效的弥合机制。据统计,迄今为止大约三分之二的CMP委员会能够找到妥协方案,通过这种方式通过的法案约占全部法案的20%。
更重要的是,CMP委员会机制同时体现出政治精英主义和多元主义。相对于577名众议员和348名参议员,14名委员显然是“精英”中的“精英”,闭门协商的做法很容易被批评是“小圈子内部勾兑”。然而许多情况下,政治困局正是通过这种小范围跨党协作和妥协而得以突破。而委员会的构成也必须考虑到不同政治力量的对比,确保议会两院包括反对派在内的不同党团都有其代表。进一步而言,CMP委员会的成功运作,还有赖于一个相对成熟的政党政治机制:一旦达成妥协方案,不同(主流)政党必须将其作为一个严肃的、体现某种政治承诺的方案来予以推进——哪怕和本党此前的政治要价有明显距离。尽管后续投票中不能保证相关党派所有议员都会赞成(甚至不排除在议会投票中被否决),但找到解决出路的几率仍然大大增加。
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