试点初期总能受到“灵魂拷问” ：二十大代表白静和她的公益诉讼故事

▲  二十大代表、呼和浩特市检察院第八检察部主任白静。 （受访者供图 / 图）

2022年10月13日上午10点10分，党的二十大代表白静和代表团其他成员一同乘坐高铁抵达北京北站。内蒙古代表团是最早抵达北京的外地代表团。

白静是呼和浩特市检察院第八检察部主任，主要负责公益诉讼工作，经办的案件有两千多件。即便如今成了办案“老手”，她还记得，2016年11月，她参与办理第一例公益诉讼案件时，开庭前一晚，她还在跟法院反复商量，检察官席位的桌签写何种称谓合适。

2015年7月，全国人大常委会授权最高检在北京、内蒙古、江苏等13个省、自治区和直辖市开展为期2年的检察公益诉讼试点工作。所谓检察公益诉讼，就是检察机关代表国家对损害国家利益和社会公共利益的行为进行监督，并向法院提起诉讼。

当时，作为呼和浩特市检察院民事行政检察处副处长，32岁的白静和公益诉讼打上了交道。

刚试点时，她天天在外头跑，“别说是外面的人了，除了院领导，就是院里其他部门的同事也不清楚我们在忙什么。”白静苦笑道。那时，手头可供参考的只有一份最高检发布的试点工作实施办法。具体怎么发现案件线索、什么情况下发检察建议，庭审又遵循什么顺序，当时都没有参照，都得“摸着石头过河”。

2017年7月，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法实施，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

自试点至今已过去7年，白静发现，呼和浩特地区的办案数量却在下降。在已是党的二十大代表的白静看来，这是因为公益诉讼受到了更广泛的接受，很多线索在立案前的沟通中就得到解决，“没必要再进入司法程序”。

对于公益诉讼，白静在试点开始前就有了关注。

2010年，研究生毕业后，白静进入呼和浩特市检察院民事行政检察部门。在办理行政诉讼监督案件时，白静发现，当行政机关有乱作为、不作为的行为，导致公益受损的，检察机关只能通过提出建议的方式进行监督。

在她看来，这种方式过于“柔”，难以起到效果，而公益诉讼制度恰好能让监督变得“刚”起来。

试点一开始，找到合适的案件线索成了最要紧的事。白静回忆，全市被抽调负责公益诉讼领域的检察官们都得自己到基层摸排。

呼和浩特全市第一份检察建议，是托克托县检察院在2016年向县环境保护局(现生态环境局）发出的。

线索的发现很偶然。那时，托克托县正在建设工业园区，检察官调研时恰好见到一家制药企业正向外排污，而不远处就是村民的耕地。

环保专家对污水做了鉴定，认定这类污水按规定不允许外排，且会影响周边土壤的耕种条件。

托克托县检察院认为县环境局没有依法履职，发去了一份检察建议，写明已发现的问题，并建议进行整改。

当地政府误以为这是要追究环保局局长的渎职责任，特地联系检察院做了解释，称这位局长上任不久，排污行为不是在他任职范围内产生的。

在白静看来，试点刚开始，最难的就是向外界解释公益诉讼到底要做什么。“什么是检察建议？”“为什么要给我们发？”“你们检察院为什么管这个？”试点初期，她总能收到这些“灵魂拷问”。

为了打消托克托县政府的疑虑，由内蒙古自治区检察院分管领导带队，再加上呼和浩特市检察院以及县检察院，三级检察机关一同和县政府主要领导开了场座谈会，解释公益诉讼到底要解决什么问题。“说白了就是对事不对人，要解决公共利益受损问题”，白静说。

之后，县环境局对排污企业做了行政处罚。不过，检察机关发现，在这之后，排污后造成的土壤污染并没有修复，问题还没彻底解决。

按照试点办法，检察建议发出一个月后不回复整改，公益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起公益诉讼。

法庭上，县环境局坚持，已经对涉事企业做了行政处罚，并非没有履职。“我们强调的是要穷尽行政执法手段解决问题”，白静记得，当时庭审的争议焦点，就是环保部门的职责范围到底有哪些，行政处罚是否解决此事的唯一方式。

法院判决支持了检察机关的观点，认为环保部门没有依法履职。

在县环境局的监督下，这家制药企业对已造成污染的区域做了清理。整改结束后，环境局还邀请检察机关一道验收。

第一个公益诉讼案件就拿环保部门“开刀”，也让它们成了最早与呼和浩特检察机关建立协作的政府部门。

白静办过一起生物发酵类企业排放恶臭气体的案件，线索就是由市环保部门提供的。

2018年3月，白静应邀到环保部门开会，工作人员向她表达了执法困境：从环境监测来讲，这类气体排放符合行业规范，含量也不会对人体造成损害。从行政执法角度上说，难以有充足的依据进行处罚。不过，这类气体长期排放，又的确会让附近居民感觉难受。

于是，白静和同事们从气体排放导致公益受损的角度，对这家企业提起了公益诉讼。最终，企业进行了技术改造，研发了通过高温焚烧治理气体排放的技术，还申请下了专利，这一案例还入选了最高检的典型案例。

随着公益诉讼推进，白静感受到，行政机关也主动和检察机关沟通，希望借助外部监督来完善和规范执法。

在呼和浩特，“河长+检察长”的联动已经成了江河治理的常态。每年，两个部门都会定期巡河。

白静介绍，2022年年初，一次巡河中，办案人发现，一处河道上杂乱的光缆垂挂着，影响行洪安全。河长办的工作人员也发愁，他们早在两年前就发现了这个问题，也给可能涉及的运营商发去公函，要求他们进行排查。不过，公函的形式缺乏威慑力，难以推动运营商有所行动。

后来，河长办将这一问题作为线索移送给呼和浩特市检察院。检察院以民事公益诉讼立案后，不足半个月，光缆规整妥当，案件在诉前就终结了审查。

和试点之初相比，白静明显感觉到，近两年进入诉讼程序的公益诉讼案少了许多。2021年，呼和浩特全市检察机关只有一例行政公益诉讼案件进入诉讼程序，2022年至今，这一数据为零。与之相比，试点两年间，全市共有10个案件进入诉讼阶段。

在白静看来，这主要得益于此前案件积累下的辐射效应，庭审现场成了一堂“法治公开课”。

每次公益诉讼案件开庭，检察机关都会邀请市县两级执法部门旁听。有次庭审，全市相关职能部门的负责人都被要求前来旁听，旁听席都坐不下，法院又用同步录音录像的方式，在旁边另一个法庭直播。

而进入诉讼程序的案件，基本上都是对于谁来履职或者履职的范围的确存在争议。

白静就指导两级检察院共同办理过一起关于“新官该不该理旧账”的案件。2019年，检察院接到线索，位于呼和浩特市区的一条道路两侧堆放了大量建筑垃圾，渣土堆高近10米，占地120多亩。这堆庞大的垃圾已经存在了10年。

案件的争议在于，这块区域原本属于乡镇管理，2015年才划入市区范围。城管部门认为，划入市区后，这块区域没有再发生新的违法行为，倾倒垃圾的行为都发生在之前，所以城管不应对此承担责任。

而检察机关则认为，既然目前这块区域已经属于城区的监管范围，无论形成时间是在什么时候，损害后果一直在持续，职能部门就应当对此进行管理。最终，法院判决明确了“新官也要理旧账”。

“公益诉讼中，我们并不是要赢一个官司。”在白静看来，这项工作最重要的是和行政机关一起解决公益受损问题。