城市发展是去解决问题，而不是解决集聚

城市的发展遵循“规模经济”的规律，人口会从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区。

这是陆铭教授在新书《向心城市》里的核心观点。陆铭是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，也是南风窗“为了公共利益”2021年度经济学者。从上一本《大国大城》，到这次出版的《向心城市》，他的关怀是一贯的，关于城市化问题的思考则更深了。

《向心城市》

陆铭 著

上海人民出版社

世纪文景出品

2022年7月

在陆铭教授看来，高人口密度，不一定是城市问题的根源，反而可能是解决拥堵、污染等城市问题的出路，与一些城市担心庞大人口带来城市病与治理压力，于是疏散人口、控制人口规模的思路不同，他认为，公共政策的制定应该尊重人口聚集的普遍规律，减少乃至消除阻挡人口流动的制度障碍，为市民提供均等化的公共服务。

而为期已快三年的新冠疫情，给我们的城市提出了前所未有的艰难挑战，也重新提示我们，城市已然是一个分工深化的复杂系统，难以为人力任意掌控。居民的正常生活有赖于城市系统的正常运转，防控疫情的意愿和努力也应当尊重客观的经济规律和科学规律。

以下是他接受南风窗专访的答问。

南风窗：改革开放以来中国人口流动的大方向是“孔雀东南飞”，这些年出现了人口向新一线、二线城市、西南地区流动的新动向。据你的观察和研究，一线城市还能展现往日的吸引力吗？

陆铭：其实西南地区的人口增长主要集中在成都、重庆这两个国家级中心城市周围，以及类似于贵阳、昆明这样的省会级城市，西南地区并没有普遍成为人口集聚地区，依然存在大面积的人口负增长地区。

至于人口向新一线、二线城市集聚，有很多复杂的成因。其中最重要的，是构建全国统一大市场、畅通国内大循环的一体化进程，首先是从省内开始推进的。相对来讲，跨省的畅通循环和一体化比较滞后，尤其在社会保障、公共服务均等化这些领域更是如此，所以人口流动更倾向于在省内。

同时，在一些省会级城市或者非省会的大城市，也的确形成了产业集聚。有一些城市，在先进制造业、先进服务业，包括数字经济、互联网+等新经济方面的成长都可圈可点，形成了新的区域性增长极，这些都是导致人口流入的动因。

而在一线城市，一些过去遗留下来的短板还在，如户籍制度改革没有到位，市民化推进得不够快，外来人口公共服务均等化依然存在一些制约，外来人口随迁子女的本地入学等方面仍供给不足，应对人口增长的基础设施建设也难以一蹴而就。虽然许多城市现在已经加大投入，但距离满足潜在的人口增长需要，仍然有很大空间。

在住房方面，政府虽然提出“一城一策”，要加快建设廉租房和公租房，但这个过程也需要时间。住房供应的不足和高房价，以及公共服务的短缺，都成为人口流入的制约因素。再加上近三年的疫情冲击，对一线城市这样服务业占比非常高的城市产生了不可忽视的影响。而服务业中的大量就业群体，实际上就是外来人口。

这几个因素叠加，使得一线城市人口流入的速度有所放缓，但如果从经济的发展规律，从畅通国内大循环和更高水平的改革开放来展望，一线城市应该会持续加快户籍制度改革和外来人口市民化进程，在外来人口的公共服务均等化、随迁子女的教育供应、基础设施和住房供应等方面，都会有新的改革举措。

同时，推动中国经济的创新，大量集中在一线城市；要打造国际消费中心城市，一线城市有雄厚的实力；服务业在经济中占比越来越高，对从业人员的需求大。这些因素的叠加，都有可能在未来进一步释放一线城市对人口的吸纳力。

南风窗：过去基于对人口增长的信心来进行城市规划发展的前提正在改变，中国的人口增长率已极低，未来可能进入负增长，老龄化和少子化趋势加剧，我们的城市发展面临什么样的挑战？城市建设的思路需要做出什么样的改变？

陆铭：其实前一轮中国快速的城市化，所谓基于人口增长，并不是中国的总人口增长，因为最近20年，中国总人口的增长并没有那么快。过去驱动城市化进程的动因，是人口从农村向城市的迁移，导致城市产业发展、人口集聚，以及对于城市建设用地和空间拓展的需求。但与此同时，有一个问题却被严重忽略了，那就是在全国城市化水平提高时，各个地方的人口空间布局在发生重大变化，而这恰恰是我在新书《向心城市》中所说的。

从第六次人口普查到第七次人口普查，观察这十年间中国人口流动方向的变化，可以看出，人口增长的地方，主要是东部沿海地区以及中西部和东北一些大城市周围。大约有40%的地级市出现了总体人口的负增长，其中一半地级市出现了郊区、农村和中心城区均人口负增长，成为了真正意义上的收缩城市。

一段时间以来，由于社会各界没有充分认识到人口会向着地理条件比较优越的地区集聚，以及现代化水平提高会驱动人口向大城市集聚这样的规律，在全国范围内普遍出现了以城市面积扩张为主要表现的城市化进程。很多地方新建了大量的工业园、新城，还有基础设施，有一些新城建得还特别大，密度特别低，距离老城很远。这种新城建设模式，没有意识到城市发展的规律，即人口要集聚，人流、物流、信息流的便捷度要提高。

于是，一些地方出现了人口增长乏力，甚至人口负增长。不仅新建的房子和基础设施被闲置，连原来的老城区都有可能出现人口的流出和建筑的闲置。未来随着中国人口负增长时期的到来，老龄化和少子化的趋势越来越明显，要使整个国家的经济可持续增长、城市养老体系得以维持，在城乡间和地区间劳动力资源的空间再配置，就是中国发挥第二波人口红利的必由之路。

“人往高处走”，人们会去选择更高的收入、更充分的就业机会和更高质量的生活，未来人口流入和人口流出两种地区的分化将越来越明显，国家需要考虑如何在人口流入地增加公共服务和基础设施投入，在人口流出地实施减量规划，收缩建设用地总量，公共服务向中心城区集中。

如此，整个国家经济增长上去了，养老资源也会更多，国家再通过二次分配来让人口流出地区共享经济发展的成果，主要方式是中央向地方的财政转移支付，以及各地方之间的横向财政转移支付和相互帮扶，以此来体现社会主义国家共享经济发展的体制特色。

南风窗：在大城市，普通劳动力所面临的还是一个制度上不友好的环境。据你的观察和研究，这种歧视性环境对城市发展的长期影响是什么？

陆铭：一个城市的发展，需要各种各样的劳动力，当然它也就需要在公共服务、就业机会、收入增长等方面实现“人民城市为人民”的理念。其中的经济学逻辑在于，不同技能的劳动力，不同产业的劳动力，相互之间有强大的互补关系。

经济学研究中，有一个概念“技能互补性”，是指一座城市会在两个动力之下同时产生对于高技能和低技能两种劳动力的需求。

即便在高大上的产业里，也需要普通操作工所从事的辅助岗位，如司机、行政人员、后勤，以及不同行业之间互补性非常强的岗位，如城市清洁、安全保障，还有快递。

与此同时，居民生活水平逐渐提高，也会产生对生活服务业的大量需求，如餐饮、娱乐、家政服务、老年护工等。

如果我们不能客观公正地看待人口集聚趋势，在政策上仅仅喜欢吸收高学历的劳动力，而对于低学历劳动力在公共服务等政策上有一些歧视性待遇，就会对城市产生很多隐性的负面后果。

首先是社会不和谐。按道理，一个城市的保障性公共服务，例如公立教育、廉租房、公租房，应该更加倾向于收入较低的群体，相反，收入较高的居民可以通过市场购买来获得相应的服务。

但如果我们把户籍身份跟教育程度挂钩，那么公共资源反而去补贴了一些潜在的高收入者。本来均等化的公共服务应该缩小人与人之间的生活质量差距，但在传统政策下，可能适得其反，对于城市的和谐发展非常不利。

第二个连带的后果是流动人口不能市民化，难以在所在地安居乐业。事实上，流动人口分为两部分，一部分已经稳定就业和长期居住了。

根据我们掌握的数据，在流动人口当中，也就是没有本地户籍的外来人口当中，大约有一半左右的人，在本地居住年限已经超过五年，有20%的人甚至居住超过十年，那么这部分人口，就面临着公共服务不能均等化的局面。

另外一部分流动人口，由于户籍改革没有到位，市民化进程没有完成，他们对城市的融入感很差。

而现在的城市，越来越需要一个人在其中稳定居住，提高他的人力资本积累和城市生活经验积累，但是流动人口会面临积累人力资本和生活经验的障碍。

第三是劳动力短缺。由于对流入人口的政策环境不够友好，实际上，在一些大城市也产生了人口集聚速度放缓的现象。

尤其今年，几个大城市先后出现了比较大的疫情冲击，导致大量外来人口离开他们工作的城市，这进一步加剧了劳动力的短缺。

而短缺的结果必然导致生活服务业的成本上升，这对于一个城市改善生活质量、加强对于各类人才的吸引力并不利。

我再次呼吁，一定要改变一种传统思维，即一个城市只需要大学生、研究生。事实上，一个城市高大上的产业发展越多，人口集聚越多，越需要一些学历并不高的劳动力在各种类型的岗位上提供支撑性的服务。

南风窗：最近两三年的疫情暴露出我们城市什么样的问题？疫情的冲击是否也对你的学术思考带来一些新的提示？

陆铭：疫情暴露出来的主要问题是，我们的城市在应对重大的公共危机时，应急机制不健全，各种准备不足。在各种应对疫情的政策里，“以人为本”做得不到位，法治方面也有一些短板，以至于在防控过程中出现了一些不如人意的地方。

比如在疫情防控期间，出现了一个城市人流物流全部静止的状态，这说明我们对于如何保障城市的正常生产生活，是考虑不足的。

疫情的发生提醒我们，一个城市在促进经济增长、创造就业机会和消费的多样性的同时，也需要考虑一些潜在风险。

反过来说，持续将近三年的疫情及其防控措施，也让我们从另外一个角度看到了城市经济的本质。

借这个机会，我想谈两点。第一，城市是一个非常复杂的生态，各种各样的人群、行业，深化分工，相互合作，尤其是生活服务业，为保障城市的正常运转和居民生活起到了非常重要的作用。

在城市处于静默期时，我们的生活出现了各种各样的不便利，反过来恰恰印证了在常态情况下，已深化分工的生活服务业对于城市的运转产生了多么强大的作用。

这提醒我们，一定要为城市的生活服务提供大量的保障人群。要重视他们为城市所做的贡献，并且要为他们的公共服务均等化和融入城市创造条件，而不是选择回到原子式的、没有分工的状态来规避风险。

就像我最近一直在说的那样，我们从来不否认也完全无法避免在人口集聚的城市，还可能不断出现这样和那样的风险和问题，但我们永远是去解决问题，而不是解决集聚，不是通过停止发展和倒退来回避问题，而是通过发展来解决问题，在解决问题中实现更高质量的发展。

另外，疫情期间的一些防控举措，又让我们更为深刻地认识到城市一体化过程中，中心城市和其他城市之间的紧密联系。

一段时间以来，一些中心城市的经济增速和人口增速似乎放缓，人均GDP的水平和外围城市的差距在缩小，甚至被反超。社会各界对于中心城市的重要性的认识，开始有所下降。

但其实，中心城市的作用主要体现在它的现代服务业—包括金融、贸易、研发、设计、咨询等—能够赋能于城市群内部其他城市的制造业，全国性的中心城市，有可能赋能于整个国家，甚至跨越国界。

那么，对于中心城市的认识，就应该上升到整个经济安全和产业链安全的高度，看到它对生产和生活正常运转的保障能力，绝不能简单认为中心城市的职能要分散以化解风险。

只有真正认识到中心城市的作用，进一步加强产业一体化的融合，加强供应链安全，才是我们城市高质量发展和城市群一体化发展的未来选项。

南风窗：你这么强调城市和人口的集聚，除了中心城市，其他城市的机会何在？

陆铭：对于一些相对来讲地理条件没有那么好的地方，不要简单认为自己没有机会。在经济学的视角里，每一个地方都有自己独特的机会，也就是比较优势。

比如说在宁夏，最近宁夏的红酒产业就蓬勃发展，质量可以跟世界上最好的红酒竞争。哪怕在沙漠地区，随着人们对于旅游业的需求日益提升，也出现了民间投资的酒店，来支撑当地的服务业。

在中国西北广袤的荒漠地带，最近太阳能产业的发展也非常火热，甚至在一些自然地理条件非常恶劣的地区都可以发展极限运动产业。

各个地方发展条件的差异是客观存在的，但如果从自己的产业成长的机会角度来看，各个地区都能找到自己的比较优势。

每一个地方要从比较优势出发，来培养自己的可持续竞争力，而不是违背比较优势，去盲目发展自己没有竞争力、发展成本又很高的产业。

那样弄得不好，会出现投资下去了、债务起来了的后果，给地方政府和居民加上沉重的负担，那就非常遗憾了。

南风窗：我有一个感受，国内的城市是以服务汽车为目的的，马路非常宽，人行绿灯时间很短，并且自行车道很少。我曾一直以为城市就是这样的，直到去澳门、其他国家和地区，才发现差别，为什么我们城市的道路规划会呈现出这样的面貌？

陆铭：中国的宽马路，在很大程度上是受了汽车时代、工业化时代的影响，相对来讲，在欧洲的一些老城市，还有澳门、香港这些城市，都有比较强烈的城市保护意识。

相反，美国的城市除了纽约和波士顿等极个别的之外，很多城市都是在工业化的进程中，在人口增长的过程中，碰上了汽车的时代而快速建起来的。

于是，就产生了为汽车服务的城市发展模式：面积迅速膨胀，道路被不断拓宽，汽车在城市里穿行。

中国的城市建设，特别是新城的建设，很大程度上受到了汽车时代的这种城市发展模式的影响。

但是当城市进入后工业化时期，服务业在城市中占比越来越高，这种传统的建设模式会给城市发展带来一些难以调整的后遗症，尤其是街道过宽，不宜于行走，不利于街边的商业服务、文化以及公共空间的活力，不利于提高城市的生活质量。

也恰恰因为这样，在欧洲，近些年来，一些城市开始把汽车时代拓宽的马路又收窄，把街边的空间更多让给行人，在城市的出行方式里提高非机动车的使用量，比如提倡步行、骑行等运动方式，街道的两边再通过改造，增加休息、活动、娱乐空间，以此增加街道两侧的人流和活力，一种新的紧凑化发展的模式在产生。

我认为，这一点是中国当下城市发展经过一个突飞猛进的阶段以后，应该重新反思的。当前中国城市已经意识到要去构造城市的15分钟生活圈，来提高城市的宜居程度，但如果离开了密度，这种15分钟的生活圈是很难打造的。

南风窗：城市居民如果不能参与城市建设过程，就很难真正做到“以人为本”，在这方面，其他国家的城市有什么好的经验？

陆铭：城市的建设，其实在任何国家都会碰到行政力量和市民力量之间的矛盾，也会有各种各样的问题，否则我们也不会看到像美国出现过为汽车而发展的城市建设模式，但是的确，别的国家有一些更加强调市民参与的做法，实际上是可以被借鉴的。

比如，以雅各布斯为代表的一群公共人物就曾发起保护纽约老城区的运动，成功阻止了在纽约的核心地区出现宽马路。今天在纽约看到的那种高密度的紧凑型城市格局，一些老城区保护得也比较好，得感谢半个世纪以前这些前辈的努力。

还有一些大城市有比较好的街区自治传统，如果有一个街区属于历史保护街区，建筑非常古老，文化底蕴非常深厚，那么这个街区就会有相应的委员会，制定一些本地规定来予以保护。比如在房屋进行买卖和交易时，不允许被改造外观，这种做法对于老街区和老建筑的保护特别有利。

中国的城市发展，行政权力，尤其是一任地方主政领导影响非常大，同时，由于城市发展速度非常快，许多人的观念和做法还带有强烈的农业文明时期对于宜居的理解，喜欢宽马路、低密度和大面积绿化。

城市并不是不需要绿化，而是要思考，城市的绿化是不是一定和低密度结合起来，还是说可以伴以点状绿化、立体绿化？遗憾的是，宽马路和大面积的绿化，牺牲了密度和人流以及紧凑性，再加上汽车时代的到来，老百姓可能也喜欢宽马路的城市，而没有意识到后工业化时代，以服务为主的城市生活已经来临了。

还有，一段时间以来，中国的城市建设特别依赖于土地扩张，以及扩张过程中的土地财政，后来又发展为依靠土地为城市建设融资。

然后，地方的主政官员有政绩的冲动，来做不同的形象工程。这种局面到了今天，应该有所反思和扭转了。

南风窗：城市应当共建共享共治，但是对于弱势群体来说，他们可能无法发声，也没有行动的能力，比如残障群体在城市生活的日常视野中是消失的，虽然我们的城市里有一些服务残障人群的设施，但我们很少看到残障人士出行。城市建设要如何设身处地照顾到他们的需求？

陆铭：我们的城市对于弱势群体的关爱的确是不足的，残障人士的各种生活设施存在种种问题，比如盲道普遍被占用，成了摆设，甚至顺着盲道走就到了井盖，撞上了树。

还有，导盲犬也没有在城市里被普遍接受，导盲犬能否乘坐公共交通，这些都是我们的城市在发展时没有充分考虑的。一个文明城市，该在这方面多下点功夫。

弱势人群不止于残障人士，还有老年人的问题。中国现在老年人越来越多，人均期望寿命越来越高，但是我们城市里的适老化设施还很不够。

最近，在老住房里加装电梯，也引起了一些居民小区很大的矛盾。这涉及住在高楼层的人和住在低层的人之间的利益协调问题。

我认为，还是要更多地引入居民之间的相互协商和政府的协调来加以解决。

城市的公共场所、文化空间、博物馆、图书馆，尤其要对弱势群体的需求有所考虑。还有就是停车位，发达国家普遍对于轮椅有特别划分出来的停车位，如果被汽车占用，是有高额罚款的。

一个城市要多从人文关怀的角度去考虑，我们的城市需要变得更加温暖，更加有人文关怀，更加有人情味。

    编辑 | 谢奕秋

新媒体编辑 | 苏米

排版 | 八斤

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