多省交出2021年教育履职“答卷”，聚焦双减、经费、就业三大关键词

文｜《财经》记者 金贻龙

编辑｜朱弢

又到了一年一度的各地教育履职评价“国考季”。

自2022年9月以来，至少有上海、广东、江苏等10余个省市地公布了2021年以来履行教育职责的自评报告。

这是一种以省级自查自评为基础、国家随机抽查为主导、第三方参与的评价机制，从2018年开始，每年开展一次，旨在引导省级政府建立常态化的自我监测和评估机制，充分发挥教育督导的“利剑”作用和政府的主体角色，从而促进教育公平、提高教育质量。

此前，国务院教育督导委员会办公室印发了《2022年对省级人民政府履行教育职责的评价方案》，要求各省份对2021年履行教育职责、2022年有关重点工作进展，以及上年度评价反馈问题整改等情况开展自查自评。

众所周知，在中国，学前教育“三率”（即普及率、普惠率和公办率）偏低、义务教育学校发展不均衡、高中阶段缺少多样性等矛盾一直存在。为支持教育事业优先发展，国家向地方提要求：应确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保生均一般公共预算教育支出逐年只增不减。能否落实以上“两个只增不减”，是历年来评价省级政府履行教育职责的重点指标之一。

2022年是这项改革实施的第五年，过去一年来，面对“双减”“公参民”转制以及规范民办义务教育发展等一系列新政，各地还面临哪些新难题？作为省域教育事业的统筹者，省级政府如何“报喜”又“报忧”？

《财经》记者梳理发现，自评主要是围绕做法和成效、存在的主要问题、下一步工作思路三部分展开。就存在的主要问题而言，“双减”隐形变异、财政教育经费投入压力大、高校毕业生就业难，是各地“答卷”中的三大关键词。

呈现过去一年来教育领域的众多事务，“双减”无疑是重头戏。

10月28日，提请十三届全国人大常委会第三十七次会议审议的《国务院关于有效减轻过重作业负担和校外培训负担、促进义务教育阶段学生全面健康发展情况的报告》（下称“国务院‘双减’报告”）显示，义务教育阶段（下称K9）线下学科类培训机构数量由原来的12.4万个压减至4932个，线上学科类培训机构由原来的263个压减至34个。

具体到地方，教育大省山东称，省市县均建立“双减”工作协调机制，课后服务开展率、时间达标率均达到100%，全省线下学科类机构压减率96.75%，压减总数居全国第一。

要想读懂山东这张教育“答卷”，可以结合另一组数字来看——山东省教育厅总督学仲红波曾在《半月谈》杂志社主办的教育改革对话会上介绍，“‘双减’启动之初，全省共有校外培训机构2.7万家，占全国总数的1/6，其中K9学科类校外培训机构1.5万家、占全国总量的1/8。”可见其体量之庞大，取得这份“成绩单”殊为不易。

晒出“双减”成效的不唯山东。《财经》记者梳理了15份省级政府履行教育职责自评报告，发现一个共同特点，各地K9学科类校外培训机构数量的压减率均超过90%。

不过，在落实中央要求的“大大压减”目标的过程中，如何防治培训机构的“隐形变异”，正在成为各地的新难题。

山东省在自评报告中表示，部分校外培训隐形变异查处难度大，违规培训发现难、取证难、处罚难问题凸显。广东省也承认：推进“双减”力度仍需加大，校内课后服务比较单一，服务质量参差不齐；隐形变异的校外培训形式依然存在，仍需加大治理力度。

在国务院“双减”报告里，培训隐形变异主要有以下表现形式：一是以“高端家政”“众筹私教”“住家教师”等名义违规开班；二是表面关门闭店，实则转移到居民楼、酒店、咖啡厅等隐秘地点违规开展培训；三是提供线下“一对一”家教服务，或通过通讯软件开展线上培训。

除了以上三种隐形变异的培训形式，值得注意的是，四川省在自评报告中还提及，校外托管类机构增长过快，有以托管为名开展隐形培训的现象，存在监管风险。

对于黑龙江省来说，当前“双减”防反弹任务同样繁重。该省在自评报告中表达出“忧”的另一面：非学科类校外培训机构监管事权移交相关部门后，部门之间沟通协调、对接工作还需进一步加强；多部门联合执法未形成合力，教育部门执法缺乏刚性，对校外培训机构违规行为震慑不明显。

一种解决办法是，推动各地分类明确主管部门，出台非学科类培训机构设置标准。10月28日，教育部部长怀进鹏受国务院委托向全国人大常委会作“双减”报告时指出，已有28个省份出台非学科类培训机构设置标准。

广东省政府网站显示，该省教育厅联合省科学技术厅、省体育局印发的《广东省科技类校外培训机构设置标准（试行）》和《广东省体育类校外培训机构设置标准（试行）》，分别对全省科技类、体育类校外培训机构的设置条件及办学要求等作出规定，以上两份新规将于2022年12月1日起实施。

相关督导机制也在同步建立。就在“双减”政策落地一周年之际，《北京市教育督导问责实施细则》出台，该细则提出，若出现校外培训治理不到位等情形，相关政府部门及其相关责任人将被问责；上海市则在自评报告中称，下一步，把“双减”工作要求纳入责任督学经常性督导内容，开展“双减”落实情况专项督政。

政策措施加码的同时，上海市的报告亦分析：“应试教育没有根本扭转，校外培训机构违规‘超前教’形成的‘剧场效应’仍在显现；‘校内减负、校外增负’‘学校减负、家长增负’现象没有根治。”该市认为，学生学习负担总体偏重，群众教育获得感还需进一步提升。

如果将校外违规培训屡禁不止的根本原因归结为较为单一的教育评价体系，那么，在疫情和经济下行等多重压力下，一个显著影响则是，财政收支矛盾突出。在此背景下，教育经费投入表现如何？

2021年，全国教育经费总投入达到5.8万亿元，其中，国家财政性教育经费接近5万亿元。后者占GDP比例为4%，这是2012年以来连续第十年做到“不低于4%”。

国际经验表明，国家财政性教育经费支出占GDP比例的高低，与财政收入占GDP比例直接相关。一般认为，当一个国家的财政收入占GDP比例在30%~40%时，国家财政性教育经费支出占GDP的比例才有可能达到4%以上。中国财政收入占GDP比例长期低于世界平均水平——在2012年首次实现“财政性教育经费4%”目标时——还不到30%，用国务院总理李克强的话说，“这是很不容易的。”

与此同时，《2021年全国教育事业发展统计公报》显示，2021年中国高等教育在学总规模为4430万人，比上年增加247万人，毛入学率达57.8%。这组数字表明，中国实现了高等教育从大众化阶段向普及化阶段的跨越，财政教育经费支撑起中国建成世界上最大规模的高等教育体系。

虽然国家层面对教育领域的财政投入始终坚持逐年只增不减，但也要看到，“钱袋子”吃紧依然是地方教育事业的一大掣肘。自评报告显示，无论是在“衡水超级中学”的诞生地河北，还是经济相对发达的江苏，抑或是西部的四川，均面临一个共同问题，部分县（市、区）尚未完全做到“两个只增不减”。

“今后一个时期财政教育经费投入压力较大，财政收支矛盾尖锐，多数县‘三保’支出压力很大。”河北省在自评报告中坦言。2021年，河北省一般公共预算教育经费虽然再创新高，但中等职业学校、普通高中、小学、幼儿园的生均一般公共预算教育经费较上年有所减少。

教育经费投入的高低，折射出不同教育阶段被重视程度。《财经》记者注意到，在本轮自评报告里，除了云南，其他多地并未公布各教育阶段生均一般公共预算教育经费支出的具体数字。可以参考的是，官方统计显示，从2018年至2020年间，在各级教育生均一般公共预算教育经费增速方面，全国幼儿园一直领跑。

与之对应，2020年，在各级教育生均一般公共预算教育事业费支出、公用经费支出增长情况中，全国幼儿园分别比上一年增长9.65%、12.49%，这一增速同样远高于其他类型教育。

不过，从绝对值来看，2020年，学前教育生均一般公共预算教育经费不足1万元，依然是各级教育中投入最少的。如今，随着生育政策的不断放开，对基础教育影响几何？

“教育资源配置不能完全适应人口变化新趋势。”河北省的自评报告总结。这份报告显示，随着“三孩政策”出台，以及城市人口规模和分布变化趋势，“十四五”期间，河北省城市、农村基础教育各学段适龄学生数将呈现较为明显的分化趋势，城镇义务教育资源紧张问题仍然存在，尤其是今年以来，在民办义务教育在校生比例压减等任务要求下，存在较大的大班额反弹风险，而由此导致的城乡义务教育发展不均衡问题逐渐凸显。

上海市则反映，“未来5年，上海市基础教育在校生规模峰值预计将超过220万人，随着户籍育龄人口大幅增加，小学保持高位运行，初中持续增长，高中阶段将面临较大压力。”该市就此提出，迫切需要在加大财政教育经费增量投入的同时，以“放管服”改革激发学校办学活力，鼓励多元主体参与举办教育。

北京教育科学研究院教育发展中心助理研究员赵佳音在一项研究中预测，2021年-2035年，北京市K9阶段学位需求整体会呈现倒 Ｕ 型，2025年到达峰值后会逐步回落，峰值年份与2020年可提供的学位相比缺口约为20.9万人，在整个“十四五”时期教育资源供给存在较大压力。

“‘全面二孩’政策和‘三孩’政策现阶段对教育系统的影响，更多地表现为短时内对学位需求的冲击，而传统的教育资源无法在短期内进行新增或调整。”赵佳月在上述研究中建议，探索构建弹性学位供给教育体系，在教育资源规划时，可以加强９年一贯制以及12年一贯制学校的建设，以便于适时、适度在学校内实现不同阶段教育资源享，缓解各教育阶段入学压力。同时通过探索政府购买学位的方式，可以在短时间内扩充或减少教育供给数量。

除了“钱袋子”吃紧、培训隐形变异，“保毕业生就业”也是各地教育“答卷”中的高频词。据教育部统计，2022届高校毕业生达1076万人，同比增加167万人。在规模首次突破千万大关的情况下，云南省直接以“严峻”一词描述当地毕业生就业形势。

事实上，早在2013年，网络上就出现了“史上最难就业年”的说法。接下来的每一年，媒体也一直关注大学生就业话题，与之相关的“就业率虚胖”“高校扩招”“制造业困局”争论不休。在疫情和经济下行压力下，就业问题更加突出。

2021年，教育部发布通知，从2021届毕业生起，高校就业统计方式由“就业率”调整为“毕业去向落实率”，协议和合同就业率、创业率、灵活就业率和升学率一并纳入统计范畴。这意味着，对高校毕业生就业工作的考核有所放松。

2022年，教育部提出“访企拓岗”。这是以高校党委书记、校长等为参与对象的促就业专项行动，每所高校校领导班子新开拓用人单位不少于100家。值得注意的是，教育部还强调，以就业去向落实率低于当地平均水平的高校为重点。

但地方政府的压力并未就此减轻。“近年来，我省高校毕业生人数逐年攀升。住宿餐饮、文化旅游等部分行业企业用工需求下降，加之部分专业资格考试延期，师范类、医学类、公安类等机关事业单位招录推迟，毕业生落实就业进度放缓。”江苏省在自评报告中称。

高校毕业生人数逐年攀升，而部分行业企业用工需求下降，导致的结果就是，供求错位。究其原因，广东省分析，“人才培养质量滞后于教育规模扩张，教育体系和人才培养体系还不完善，教育教学手段和方式总体上还比较传统，自主型、合作型、探究型学习和启发式、互动式、体验式教学还不够深入，学生创新思维和实践动手能力还不够强。”

在大学生培养供给上，不同学科学生数占比呈现出较大差异。2017年，清华大学社会学院教授李强等人发表的一项研究表明，从1999年（大学开始扩招）至2013年，增长最快的学科是人文社科艺术类，其次是经管类，对应的就业岗位均为“远离生产线的”非实用性岗位，而实用性强的工学、师范、医学、农学和理学均有明显下降。

众所周知，人文社科艺术类和经管类学生最容易扩招，因为这些专业的培养环节相对简单，需要的硬件条件、设备条件、辅助条件不多，于是，各高校往往在这些专业上增加招生名额，但是，这样的扩招与社会、市场的需求是脱节的。“其结果是造成了人才奇缺的实用型岗位找不到人才，而不实用专业的人才堆积。”上述研究指出。

面临高校人才培养与社会需求脱节的困境，安徽省于今年出台政策，连续3年就业去向落实率低于60%的专业暂停招生。

从安徽省教育厅发布的《安徽普通高校本科专业布局和需求分析报告（2021年）》来看，2020年，全省高校初次就业率亮“红灯”的本科专业包括：法学58.89%、武术与民族传统体育56.06%、信息工程54.00%、贸易经济50.79%、阿拉伯语50.00%、雕塑50.00%、金融学(国际金融)47.46%、国民经济管理44.19%、英语(翻译)33.33%、金融学(农村金融)0.00%。

虽然这种做法一度被质疑是以就业率定专业存废，但在某种程度上，这也似乎释放出当地办学定位或将发生转向的信号。按照安徽省的改革目标，到2025年，高等教育布局结构更加合理，符合条件的高校向应用型深度转型，高校区域功能定位与产业布局匹配度大幅提升。

近年来，国家对于发展职业教育的导向也愈发明晰。二十大报告指出，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。“这里关于职普融通和优化职业教育类型定位，都是第一次出现在党代会的文件中。”中国民主促进会中央委员会副主席朱永新撰文称。

当前，职业教育改革发展还有待进一步深化。以上海为例，现有高职院校主要由民办高校唱主角，公办高职院校较少。受办学体制和成本效益影响，民办高职院校偏好设置资源投入较少的短平快、文商科专业，对行业企业紧缺、需要长周期实训、资源投入较大的专业设置明显不足。“迫切需要加强政策引导，壮大公办高职院校规模，支持民办高职院校建设。”上海市在自评报告中呼吁。

就业是民生之本，也是社会经济发展的基础与前提。2023年，全国高校毕业生预计超过1100万，再创历史新高。近期，湖南、云南、北京等全国各地已陆续开启2023届毕业生促就业行动。