热点 | 《银行业监督管理法》时隔16年再迎修改

2022年11月11日（周五），银保监会官网发布《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（征求意见至2022年12月11日，下称征求意见稿），时隔16年再次修改，也是继人民银行法（2020年11月23日完成征求意见）与商业银行法（2020年11月16日完成征求意见）之后备受关注的第三份金融业法律修改。

2003年3月银监会成立后，同年12月27日，第十届全人常第六次会议通过《银行业监督管理法》，随后于2006年10月31日第十届全人常第二十四次会议修改过一次。

（一）从修改的内容来看，征求意见稿更加强调监管的政治性与人民性，如新增“党的领导”部分，同时在监管目标新增“促进社会主义市场经济的发展”。这一变化和近年监管导向相一致，即更加强调突出政治导向和服务实体经济的中国特色金融。

（二）更加强调安全性，主要体现在跨境监管维度。具体看，

1、未经同意，境外监管机构不得在境内进行调查取证等活动。

2、银行业金融机构不得擅自向境外提供与业务活动有关的文件、资料、数据。若违反规定向境外提供文件、资料、数据的，则需要承担责任。

3、新增“域外适用效力”的内容，即境外的银行业金融活动，危害国家主权、安全、发展利益，扰乱境内市场秩序，损害我国公民、组织合法权益的，依法追究法律责任。

从修改的内容来看，监管的覆盖面明显更广，监管权限亦显著扩大。

（一）覆盖各类银行业金融机构

覆盖所有银行（含农信社）、金融AMC、金融AIC、金租、消费金融、汽车金融、理财公司、货币经纪、企业集团财务公司、信托公司等各类银行业金融机构。

（二）覆盖监事、其它履行重要职责的人员、从业人员及行为

在董事和高管之外，将监事、其它履行重要职责人员及从业人员也纳入监管范围。其中，征求意见稿专门用两个条文明确监管机构对从业人员的从业行为进行监管，且明确了从业人员的一系列禁止行为。再比如，征求意见稿明确因犯有贪污贿赂、渎职、侵犯财产罪或者破坏社会主义市场经济秩序罪被判处刑罚的，不得从业。

（三）将银行业金融基础设施纳入监管范围

这里的银行业金融基础设施应包括银行业理财登记托管中心、银行业信贷资产登记流转中心等。不过，预计对银行业金融基础设施的监督管理会另行制定办法。

（四）将数据纳入监管

在文件、资料的基础上，将银行业金融机构的数据也纳入监管。例如，不得擅自向境外提供与业务活动有关的文件、资料、数据；监管机构有权要求银行业金融机构按照规定报送财务会计报告、统计报表以及其他与经营管理有关的文件、资料、数据等等。

（五）将公司治理、业务营销、竞争行为、数据治理等纳入监管范畴

在风险管理、内部控制、关联交易等传统监管规则的基础上，将公司治理、资本管理、业务营销、消费者权益保护、数据治理与竞争行为等内容也纳入监管规则。以消费者保护为例，监管机构将会指导设立银行业消费纠纷调解机构。

（六）机构设立、法人机构变更等方面的审查批准内容更为细化和具体

如机构设立包括公司章程、注册资本、主要股东和实控人的条件、董监高和其他履行重要职责人员的任职资格条件、内控制度等等。变更事项主要包括变更名称；变更注册资本；变更法人机构住所地；变更组织形式；分立、合并；变更主要股东、实际控制人；调整业务范围；修改章程等。

（七）将第三方机构纳入监管范畴

例如，征求意见稿明确，监管机构有权要求第三方机构提供与银行业金融机构业务活动相关的文件、资料、数据，第三方机构应按照相关业务规则开展合作或者提供服务。同时，监管机构还可以责令银行业金融机构暂停或停止与第三方机构开展合作。

这里的第三方机构主要包括为银行业金融机构提供资产评估、资信评级、信息科技、征信、审计、会计、法律等服务的机构。

（八）监管机构可以进行“早期干预”

在金融机构出现监管指标异常波动、经营管理情况恶化等重大风险或者存在重大风险隐患的，可以派出工作组，对银行业金融机构划拨资金、处置资产、调配人员、使用印章、订立以及履行合同等经营管理活动进行管控。

（一）在一般监管强制措施方面，征求意见稿新增了大量内容，如限制向董事、监事、高级管理人员和其他履行重要职责的人员支付报酬、提供福利；限制重要资本性支出或者在资产上设定其他权利；限制或者要求降低风险资产的规模；调整监管指标要求；对资本工具进行转股或者减记；责令补充资本；责令有关股东（之前为控股股东）限期转让股权或者限制其权利；责令银行业金融机构对直接负责的董事、监事、高级管理人员、其他履行重要职责的人员和其他直接责任人员给予纪律处分。

（二）新增了“股东监管强制措施”部分，即监管机构可责令主要股东、实控人转让股权、禁止其投资银行业金融机构，且转让前可以限制其股东权利。同时，对于限期未完成转让的股权，监管机构可以申请法院强制执行。

（一）征求意见稿新增了监管、重组等相关内容，明确了接管组的职责、接管措施。其中，在接管措施上，监管机构可以采取停止发放、提前收回被接管机构对其股东、实际控制人等关联方提供的贷款及其他授信资金；处置资产、负债和业务；撤销被接管机构的分支机构，停止部分或者全部业务；依法对股东权益进行调整等措施。

（二）经监管机构批准，接管组可以采取注资、股权重组、债务重组、资产重组、合并等方式对被接管机构进行重组。同时，存款保险基金、信托业保障基金等行业保障基金管理机构可以通过提供担保、阶段性持股、收购风险资产、损失分摊等方式参与风险处置。

（一）在取缔条款与违法行为方面，将违法所得的下限与罚款上限均提高了一倍。

（二）在准备罚则方面，同样将违法所得的下限与罚款上限提高了一倍。这里的准入事项包括未经批准设立分支机构；未经批准变更、终止；未经批准开展重大股权投资、发行资本工具；董监高及其他履行重要职责的人员未经任职资格审查履职。

（三）新增“资料报送罚则”，即银行业金融机构及其主要股东、实控人、第三方机构不按照规定报送、提供报表、报告等文件、资料、数据的，由监管机构责令改正，逾期不改正或者情节严重的，处二十万元以上二百万元以下罚款。

（四）同时，征求意见稿还新增了“人员罚则”、“人员双罚”、“股东罚则”、“从业人员罚则”、“信息科技机构罚则”、“虚假陈述罚则”以及“阻碍监管罚则”等方面的内容。

（一）新增“银行业金融机构重大股权投资、发行资本工具的具体办法另行制定”。

（二）新增“恢复和处置计划”，即监管机构有权要求银行业金融机构制定和实施恢复和处置计划。实际上，2021年6月9日，银保监会便发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（银保监发（2021）16号）。

（三）新增“监管机构可以委托或要求银行业金融机构委托专业机构对银行业金融机构的财务状况、内部控制状况、资产价值、业务合规情况等进行审计或者评估”。

（四）在对股东、实控人的审查上，新增“股权结构”，即更强调穿透审查，主要股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动关系。

（五）新增了股东义务、股东出资义务、主要股东股权信息报告义务。例如，主要股东应当使用自有资金出资，不得接受他人委托持有银行业金融机构的股权。再比如，监管机构有权要求银行业金融机构的主要股东、实控人提供有关文件、资料、数据。

（六）监管机构履行职责所必需的经费，应当依法列入国家财政预算予以足额保证。

（七）监管机构工作人员按照权限和程序履行监督管理职责，因不可控制或者难以预见的因素发生不利后果的，免于承担法律责任。

总的来说，新的《银行业监督管理法》几乎赋予了监管机构针对监管对象的无限权力。