新闻第38期 | 从特拉斯到苏纳克：首相制度的迷思

作者｜黄晓俊 乔治城大学 LL.M.

          任彦锦 中央财经大学硕士

          曹哲远 华东政法大学本科

          曹炜嘉 圣路易斯华盛顿大学 JSD

编辑｜Morry Mu 纽约大学本科

责编｜陈逸漩 中国人民大学本科

一、特拉斯45天的唐宁街岁月

前英国首相特拉斯（Elizabeth Truss）就职时面临的前景并不乐观。她需要应对国内不断攀升的生活成本、欠佳的医疗服务和俄乌战争所带来的巨大外交挑战。而她辞职时可谓更加内外交困：内政上，其激进的政策有可能将英国推进系统性的风险中，外交上与俄罗斯和中国交恶，与欧盟不和。她45天的任期似乎上演了一场政治荒诞剧。让我们来梳理一下特拉斯这短短45天的首相任期。

9月5日：特拉斯上任

在前首相约翰逊（Boris Johnson）因一系列道德丑闻而被迫下台后，特拉斯于9月5日在保守党党魁角逐中取得胜利，9月6日接受英国前任君主伊丽莎白二世的正式任命，成为英国第56任首相。

在第一次首相演讲中，她告诉全国人民，“我们可以一起渡过风暴”。她执政的优先事项包括——降低不断飙升的能源价格、改善英国的能源安全状况和提升英国国家医疗服务体系（National Health Service, NHS）的质量。

9月8日：英国女王伊丽莎白二世去世

就在特拉斯担任首相两天后，伊丽莎白二世女王去世，享年96岁，英国进入全国哀悼期。

9月23日：“迷你预算”风波

“迷你预算”（Mini Budget）是特拉斯上任以来的第一个大动作，她的财政部长兼政界密友——科沃滕（Kwasi Kwarteng）推行了大规模的减税措施。“迷你预算”包括下调个人所得税的基本税率和最高税率、撤销2021年3月制定的于2023年4月起提高公司税的计划等举措。

“迷你预算”一经宣布就迅速影响了英国金融市场情绪，英镑暴跌，国债受挫。特拉斯在接受媒体采访时说，政府正在“鼓励企业投资、帮助普通人纳税”，为这项充满争议的减税措施作辩护。

10月14日：特拉斯解除科沃滕职务

英国的金融市场动荡迫使特拉斯撤回了此前预想的财政计划。当地时间10月3日，她撤回了此前科沃滕把个人所得税最高税率（年收入超过15万英镑的收入税率）从45%下调至40%的设想，一度推动英镑上涨1.2%。当地时间10月14日，特拉斯解雇了时任财政部长科沃滕，试图挽救她的首相地位。随后，特拉斯任命前外交大臣亨特（Jeremy Hunt）为科沃滕的接替者。

10月17日：亨特放弃特拉斯的财政计划

上任仅三天，亨特宣布取消之前 “几乎所有”税收措施，以平息市场动荡，恢复政府信誉。从2023年4月起削减个人所得税税率的提议被无限期推迟。同时，财政部长和首相一致认为，政府的介入将让公共财政受到国际天然气价格无限波动的影响，这是不负责任的行为。

10月19日：特拉斯关键盟友退出内阁

当地时间10月19日，英国内政大臣布雷弗曼（Suella Braverman）宣布离开特拉斯的内阁。她称自己因“违反政府规定”辞职，但辞职信的部分内容似乎影射了特拉斯。这意味着特拉斯政府在一周的时间内失去了两位内阁大臣，均被不支持她担任首相的政客取代。

10月20日：特拉斯辞职

在唐宁街经历了六周的混乱后，特拉斯在10月20日宣布辞职。她说：“鉴于目前的形势，我意识到自己无法履行保守党推选我时委任我的职责。”在新的首相选定之前，特拉斯将继续担任首相，履行首相的职责。

二.英国首相为何下台？

对于特拉斯的下台，《时代》周刊评论称，特拉斯在竞选时的口号“增长、增长、增长”在现实中完全走向了对立面；她的减税政策惠及了英国最富有的群体，导致了英镑的剧烈贬值和市场的不稳定，损害了英国在全世界的可信度。特拉斯最大的错误在于将“增长”当做了当前的首要目标，而忽视了英国人民迫切关注的生活成本危机、能源价格危机，以及对气候变化、新冠疫情和移民问题的关切。

（图片来源：The Guardian《卫报》）

除了现实诱因之外，特拉斯的下台也需要完成一定的的法律程序。英国法律制度不同于中国，不存在成文宪法，它的“宪法”由宪法性法律、宪法性判例、宪法惯例、宪法习惯等组成。英国宪法中成文法包括1215年《自由大宪章》、1679年《人身保护法》、1689年《权利法案》、1700年《王位继承法》，以及1911年《议会法》、1918年《国民参政法》、1931年《威斯敏斯特条例》，非成文部分包括判例法和习惯法。其中，“国王统而不治”、“首相自行组阁”等就是重要的宪法惯例，得到了历届英国政府的尊重。

根据英国的宪法惯例，在君主立宪制度框架下，由议会中多数党的党魁出任英国首相。其任期一般为5年，任期届满，首相所在党派大选中未获多数席位，则自动离任。对首相是否能够连任没有成文法规定，在历史上，任期最长的英国首相为1721年上任的罗伯特·沃波尔（Robert Walpole），共在任20年，任期最短的首相即特拉斯，仅有45天。如首相辞去多数党党首职务，则自动卸任首相职务。此外，首相离任还需要履行一些象征性的程序，如需要征得女王或国王的同意、发表辞职演说等。

1.主动请辞

近年来最为常见的一种离职方式。卡梅伦、特蕾莎·梅、鲍里斯、特拉斯都是主动请辞。但名为“主动”，实为无可奈何。正如鲍里斯在离职演说中承认：”我很遗憾在这些议题上没有取得成功，无法亲自完成这些想法和项目，是十分痛苦的……”他们往往是由于政策失当导致执政失败，才被迫下台。如该首相隶属保守党，他们需要先向保守党在下议院的议会党团“1922委员会”（the 1922 Committee）报告辞职情况，再发表辞职演说随后由该党团选出继任人选。正如特蕾莎·梅在辞职演说中所表示的，“我同意党魁以及1922委员会主席的决定，即新领袖的选举流程将在下周举行。”

2.弹劾下台

英国也常有首相遭到弹劾，即下议院通过“不信任案”，导致首相下台。“不信任案”最早可以追溯到美国独立战争时期，时任英国首相腓特烈·诺斯由于在约克镇战役中应对不利，导致英军大败，英国下议院通过决议称：“本议院对诸位在任大臣，包括首相，已经无法信任”。不信任案通常是由在野党发起，如果大多数议员投票支持不信任案，首相将被迫下台，并启动新一轮大选程序。议会的这项权利又称“倒阁权”，是议会监督权的一种。而内阁对于不信任案也有其应对措施，除辞职之外，还可以提请女王或国王解散下议院，提前大选，如内阁在重组议会的选举中仍能获得多数席位，就不必下台。但也有失败的例子，如1979年工党政府解散议会后，仍不免垮台的命运。

三.为什么是苏纳克（Rishi Sunak）接任首相？

2022年10月20日，英国首相莉兹·特拉斯宣布辞任保守党党魁。消息指，里希·苏纳克、保守党下议院领袖彭妮·莫当特及前首相鲍里斯·约翰逊有意角逐党魁。但至23日，约翰逊宣布为了维持保守党团结而退选，礼让苏纳克。此时彭妮·莫当特仅获不到30位保守党国会议员公开表态支持，但苏纳克已有超过百位、逾4成保守党国会议员支持，于24日获胜，被宣布为英国保守党党魁，并于次日接任首相一职。

1. 为什么苏纳克可以接任首相？

首相一职不是由任何法规或宪法性文件确立的，而只是通过长期确立的惯例而存在，即在位君主任命最有可能获得下议院信任的人为首相；此人通常是在该议院中拥有最多席位的政党或政党联盟的领导人。

2. 保守党如何选出新的领导人？

根据最新保守党党魁选举的规则，候选人需要得到至少100名保守党议员（不包括他们自己）的支持。由于目前有357名保守党议员，最多三名候选人可以达到门槛。其他竞争者如鲍里斯·约翰逊和佩妮·莫道特都退出了本次选举。苏纳克是唯一一个达到这一水平的人，因此成为了党魁。

当一名有意参加选举的保守党成员得到100名保守党议员的支持时，才有可能成为党魁选举的候选人。如果党魁候选人超过两位，得票最少的一名候选人将被自动淘汰。在剩下的两名候选人中，保守党议员将在线上投出他们各自支持的候选人，得票最多的候选人成为新一任党魁。

3. 下一次英国大选将于何时到来？

英国的大选，即所有650名下议院的议员都被选举至下议院的大选，必须相隔不超过五年，也即除非现任首相要求提前进行选举，否则下一次大选将在2025年1月或之后才能进行。

从提前选举的角度看，2011年，英国通过了一项法律，取消了首相提前举行选举的权力，而是将控制权交给了下议院。根据这些规则，提前选举只能在特定情况下举行，例如三分之二的下议院议员同意。然而，当前执政党保守党推出的《2022年解散和召集议会法案》，这恢复了首相在他们选择的时间举行选举的传统权力。

苏纳克虽然未经大选便担任首相，但他没有义务提前进行大选，除非其受到不信任案的弹劾下台，或面临其他极大的政治压力如其政府在民意调查中远远落后。

参考文献

1."The principles of government formation (Section 2.8)". The Cabinet Manual (1st ed.). Cabinet Office. October 2011. p. 14.

2.Tory leadership: How was the new UK prime minister chosen? - BBC News

3.https://www.sohu.com/a/594270087_656058

The fall of Liz Truss , available at:https://guardian.ng/opinion/the-fall-of-liz-truss/

4.Why Liz Truss Resigned and How She Lost the Government, available at:https://time.com/6223365/why-liz-truss-resigned/

5.戴雪：《英宪精义》，中国法制出版社，2001年版。

6.樊体宁:《西方议会监督权探析》，载《国际关系学院学报》1994年第2期。

7.王国聚：西方发达国家议会监督制度探析，载《人大研究》2009年第8期。