大城小县，人是目的

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· 土哥涅夫 | 文  关注秦朔朋友圈  ID：qspyq2015 ·

“郡县治，天下安”这话，在中国不说是家喻户晓，起码读书人是张口即来。

作为中国现存最古老的地方行政区划、县，无论是在周秦之变中，还是改革开放转轨时，都发挥过至关重要的作用。

它是农民进城的第一站，是温台、苏南两大模式的发源地。即便在如今已经“无县”的珠三角，深圳、东莞这些见证了改革开放奇迹的城市明珠，其出身底色，同样是县。

然而，当中国城市化这趟急速前进的列车行程过半，人们募然发现，曾经发挥过重要作用的县，已被远远甩在了后头，早就光彩不再。

当大城市成为多数人的向往之地，当县民沦为一个互联网贬义词，分布在中国广袤土地上的1472个县该何去何从，还有没有未来？

对于这些问题、疑惑，中办、国办近日印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，给出了一些思路。

1979年11月1日，家住浙江温岭县城关的周德清拿到了一张个体工商业营业执照，主营理发。

那一年，温岭总共核发了8份这样的个体工商业营业执照。由此，“个体户”这个群体，从浙江东南的滨海小县出发，正式登上了历史舞台。

之后，县域经济犹如一团燎原之火，在浙江熊熊燃烧了40多年，生生将这么个“七山一水二分田”的资源小省，从改革开放之初全国12位的中游水平，熔炼成如今GDP前四强的经济大省。

其中，改革开放头十年无疑是县城最为风光的时期。无论是轰动全国的乐清“八大王事件”，还是影响世界的义乌小商品市场，都发生或诞生在县里。繁荣的经济吸引周边十里八乡的农民源源不断地涌入县城，甚至催生了温州龙港这样的农民自建城。2019年8月，经国务院批准，龙港撤镇设（县级）市，圆了多年立县梦。

但随着中国改革的重心由农村转向城市，以1990年浦东开发开放为标志，拉开了中国波澜壮阔的大城市化浪潮。上海、北京这些改革开放初期动静不大的中心城市，纷纷迎来第二春。而1998年房改、2001年入世以及之后的高铁大跃进，更是加速了人口向中心城市的集聚。

21世纪第一个十年，北京、上海的常住人口均增长了超过600万，成为城市化的最大赢家。

随着中心城市的迅速膨胀，交通拥堵、空气污染、房价飙升等“大城市病”的日趋严重，高层开始出手。回看当初的解决思路，带有明显的均衡化色彩。甚至连城市化这个词都不用，代之以“城镇化”，而且是就地城镇化。

为了使广大县城能有更好的发展，中央在土地、财政等方面都给予了大量资源倾斜。结果却事与愿违，不仅没能阻挡人口继续涌向大城市的趋势，并且由于人地指标的分离，造成了大城市土地紧张、房价高企，而很多县里却“空城”“鬼城”遍地。

根据清华大学龙瀛团队的最新研究，2010年至2020年，全国共有266个收缩城市，与前十年相比，增加了86个，总数占全国城市的4成左右。

以区县来看，全国共有1507个收缩的区县，占比超过一半，总面积为440万平方公里，覆盖了中国近46%的领土。

这些区县里，不仅包括传统的资源枯竭型地区、中西部偏远县城，甚至连广东、江苏、浙江等东部沿海省份的一些县城，也面临大城市人口持续虹吸的压力。

这使得之前大中小城市均衡发展的思路受到质疑，高层开始意识到，“到大城市去”，也是人民群众对美好生活向往的一部分。

所以最近几年，相关政策逐渐在调整，像2018年11月29日发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》就提到，未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

但广大县城作为中国行政区划的基础和基石，也并没有被放弃，这次的《意见》就是证明。

这次的《意见》发布后，很多媒体都将关注的重点落在“全面落实取消县城落户限制政策”上面。其实这只是文件的众多亮点之一，而且部分解读还是错误的。这次并非取消落户限制，而是落实取消落户限制。

因为早在今年3月，国家发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中就提出，城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制政策。这里面就包括了绝大部分的县城。

所以这次《意见》的措辞才是“全面落实取消县城落户限制政策”，也就是说，它的侧重点是要把既有的政策落实好。

相较于这个小插曲，在我看来，这份《意见》跟当年过度照顾中小城市发展的城镇化思路最大的一点不同在于，“顺应县城人口流动变化趋势”。至于如何顺应？主要就是发挥有效市场与有为政府这“两手效应”。

一方面，《意见》强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，为此还专门将现有1400多个县城进行细分，包括大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等几种不同类型。提出坚持“一县一策”，针对每个县的具体情况“缺什么补什么”。

比如对人口外流的县城，就没有再一味输血扶持，反而表示要严控这类县城城镇建设用地增量，防止盲目建设，引导其转型发展。这样一来，将可以有力控制人口流出地区的无效建设，避免产生新的空城、鬼城。

而对位于城市群和都市圈范围内的县城，文件则“支持其融入邻近大城市建设发展，成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城”。

这对生活在昆山、嘉善、海宁、德清等地的广大县民来说，无疑是个天大的利好。类似“不是杭州，就在杭州”这种场景，过去或许只是某些县城的一厢情愿，未来却可能会成为一种普遍现象。

另一方面，在基础公共品的提供上，政府又必须有效作为，包括完善县城的市政交通设施、医疗卫生体系、扩大教育资源供给等，从而缩小大都会与小县城在基础设施、公共服务方面的差距。

对于农业县、生态县等担负着特殊任务的县城，国家会完善财政转移支付制度，让它们可以心无旁骛地做好本职工作。即便是对人口流失的县城，也没有撒手不管。在加强民生保障和救助扶助的同时，政府将有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。

唯有如此，才能兼顾效率与公平，使改革与发展的成果真正下沉、惠及到广大“五环外人群”。毕竟，中国县城和县级市城区常住人口接近2.5亿，占全国城镇常住人口的近30%，无论是从拓展内循环总量基数的经济角度，还是“一个都不能少”的人道立场，这都是一个不能忽视的广阔空间和巨大群体。

当然，《意见》的出台，也不意味着又要重新开始限制大城市的发展。事实上正如上面提到的，中央已经承认了大城市在推进我国城市化过程中的中心引领作用。

像2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议就指出，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。要加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

而厦门、南京、哈尔滨、沈阳、大连、济南、青岛等城市，此前更是曾被中央巡视组点名“引领带动作用不够”，可见中央对于发展中心城市的高度重视。

之所以还要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，一方面是因为中国太大、人口太多，全部涌入北上广深、蓉汉杭宁不现实；另一方面，经过这些年的城市化大跃进，中国的头部城市普遍都出现了人口爆炸。

比如上海和北京，实际管理人口已接近3000万。这是什么概念呢？欧洲大陆最大的城市巴黎，只有200多万人。即便是被称为“法兰西岛”，包含了小巴黎及周边上塞纳、塞纳-圣但尼、瓦勒德马恩、塞纳-马恩、伊夫琳等8个省的大巴黎地区，也不过1100万人。

而美国第一大城市纽约，2020年最新统计数字是880万人。如果将范围扩大到包含周边新泽西、康涅狄格和宾夕法尼亚等3州35县的所谓“纽约湾区”（范围比由纽、新、宾12个县组成的纽约大都会区还大一圈），人口也就2368.9万。

跟上海、北京相比，这些名扬天下的国际都会只能算“小巫”。只是对于“大巫”来说，这么多人挤在一起，平时还可以，一遇到像新冠疫情这样的突发情况，城市管理极有可能失控。这一点，如今的中国人已深有体会。

另外，诸如深圳、厦门这些城市，市域范围很小，经过几十年的发展，土地开发已趋饱和，和周边市县进行合作是唯一的出路。

事实上，由核心城市与卫星城组成地区联合体，早已是国际惯例。此次《意见》着重提到“加快发展大城市周边县城”，明显是借鉴了大纽约、大巴黎的经验。

这么做并非要削弱中心城市的力量，而旨在优化调整地区联合体内部核心与周边的空间关系。甚至，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”也不会改变人口进一步向长三角、珠三角等城市群、大武汉、大郑州等都市圈集聚的趋势，而只是给了不同性格、追求的人们更多选择。

未来，希望有更好发展的人，仍可以往大城市跑；喜欢安逸生活的就留在县城，也不用担心那里的教育、医疗等基础公共品会比大城市差太多；而想要兼顾工作与生活的，不妨选择大城市外围的卫星城。

总之还是康德的那句话，“人是目的”。很多关于应该重点发展大城市，还是优先扶持小城镇的争论，都只是将人视为工具或手段，而不是目的，这无疑是错误的。“城市让生活更美好”，永远是衡量城市各项工作的唯一标准。

「 图片 | 视觉中国 」

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