教育部明晰校外培训处罚边界，破解学科类培训隐形变异难题

2022-12-20 04:12

来源：法治日报

自2021年“双减”政策实施以来，相关部门对校外培训机构的治理取得巨大成效，但仍有一些培训机构明修栈道，暗度陈仓。

前不久，“教育类”儿童剧本杀就曾引起不小的争议。有家长爆料，所谓游戏剧本竟是某教培机构编著的学习教材，而参与游戏的主持人更是该机构的任职教师。

为进一步加强校外培训治理，提高校外培训行政处罚法治化水平，教育部近日发布了《校外培训行政处罚暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。《征求意见稿》共6章43条，对校外培训行政处罚的种类、实施机关、从轻或从重处罚情形等进行了规定。

“‘双减’政策实施后，各地开展了对校外培训机构的综合治理，但由于缺少相对细化的标准，导致各地做法和处罚各不相同、轻重不一。”中国教育科学研究院研究员储朝晖接受《法治日报》记者采访时指出，《征求意见稿》的出台为各地在认定和处罚校外培训机构时提供了明晰的参照和依据，有利于消除校外培训机构的灰色经营地带，进一步规范校外培训行政处罚行为，为校外教育培训法治化奠定基础。

明确从重处罚情形

“校外培训市场‘虚火’大幅下降，野蛮生长现象得到有效遏制。”在10月底召开的十三届全国人大常委会第三十七次会议上，《国务院关于有效减轻过重作业负担和校外培训负担、促进义务教育阶段学生全面健康发展情况的报告》(以下简称《报告》)用这样的表述评价了“双减”工作开展以来，对校外培训机构治理的成效。

但《报告》中也提到，在校外培训机构方面，学科类培训隐形变异难题还需破解。比如，有的机构以“高端家政”“众筹私教”“住家教师”等名义违规开班，隐蔽性强，存在发现难、取证难、查处难的问题。有的机构表面关门闭店，实则转移到居民楼、酒店、咖啡厅等隐秘地点违规开展培训。还有机构提供线下“一对一”家教服务，或通过通信软件开展线上培训。

事实上，早在2021年9月，《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》便把7类违规学科类校外培训行为认定为隐形变异形态，要求各地对隐形变异学科培训进行查处。

针对隐形变异学科培训等问题，《征求意见稿》明确规定，对利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿开展“一对一”“一对多”等校外培训，以咨询、文化传播、素质拓展、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、夏令营、托管等名义，有偿开展学科类培训等行为，情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款。

今年2月，教育部、中央编办、司法部发布的《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》强调，建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价。

记者注意到，《征求意见稿》也明确了应当依法从重处罚的六种情形，即实施校外培训违法行为被处理后两年内再次实施校外培训违法行为的；危害后果严重，造成严重恶劣社会影响的；同时违反突发事件应对措施的；伪造、涂改或者转移、销毁证据的；拒绝、阻碍或者以暴力威胁行政执法人员执法的；法律、法规、规章规定其他应当从重处罚的。

值得一提的是，处罚不仅针对违规开展培训的机构、个人，《征求意见稿》还对“自然人、法人或者其他组织知道或应当知道违法校外培训活动的情况存在，为开展校外培训提供场所”的情况明确了处罚程序。

“这意味着为违规开展培训提供便利的机构与个人，也将受到相应的处罚。”21世纪教育研究院院长熊丙奇表示，这给一些机构和个人提了醒，在为培训机构提供培训场所时，需查看有无合法资质，尽到审核责任。

明晰监管权责权限

从《征求意见稿》的内容来看，处罚强度较高，比如对于校外培训机构违法开展培训等行为，情节严重的可处以责令停业、吊销许可证处罚。针对校外培训机构举办者及实际控制人，违法情节严重的，将给予限制从业处罚。

“以往针对培训机构违规经营的处罚，主要采取叫停违规培训、退回家长学费等措施，但对于违规培训机构来说，这些处罚几乎相当于‘零处罚’，付出的代价很小，也一定程度纵容了违规培训。”熊丙奇表示，重罚制度将对违法违规的校外培训机构起到强有力的震慑作用，有助于全面规范校外培训主体的培训行为，防范各类隐形变异校外培训活动。

储朝晖则指出，通过建立重罚制度来警示校外培训机构不得违规进行培训活动是必要的，但是在行政执法中必须要注意严格依法处罚，绝不可超出法律边界。

一直以来，针对一些校外培训机构的违规认定是执法人员面临的难题之一。

对此，《征求意见稿》针对不同违法违规类别，明确列出了具体条件。比如，符合有线下培训有固定的培训场所，线上培训有特定的网站或者应用程序；有2名以上培训从业人员；有相应的组织机构这三项条件的，就构成擅自举办校外培训机构。

2021年9月，教育部发布的《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》中提到“要将学科类培训隐形变异问题查处工作纳入省、市、县和乡镇(街道)网格化综合治理体系，充分发挥社区综合治理功能，开展区域巡查执法。”

对此，《征求意见稿》进一步明晰了监管主体，校外培训行政处罚由县级以上人民政府校外培训主管部门依法按行政处罚权限实施。此外，涉及综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处实施的行政处罚，要与校外培训主管部门互通信息、组织协调等。

针对实践中出现的管辖权问题，《征求意见稿》特别明确，两个以上校外培训主管部门对同一个校外培训违法行为都有管辖权的，由最先立案的校外培训主管部门管辖。

储朝晖指出，《征求意见稿》对相关内容的细化，为职能部门规范校外培训活动提供了准绳，有助于解决实际中存在的查证难、监管难、处罚难等问题，提升校外培训监管法治化水平。

推进校外培训立法

贯彻落实“双减”工作离不开法治护航。

“校外培训监管立法是校外培训监管依法行政的重要保障，是全面推进依法治教的重要举措。”教育部校外教育培训监管司有关负责人在接受媒体采访时曾透露，目前已初步明确了校外培训监管立法的框架体系、主要内容、重点问题，起草了校外培训监督管理条例初稿，正在加快推进。

在储朝晖看来，《征求意见稿》的出台是推进校外培训监管立法的一个重要环节，最终出台相关立法还要研究理顺其与现有法律、法规、政策的关系。

“其实从各国经验来看，专门为校外培训机构立法的情况很少。”储朝晖认为，在研究立法工作的同时，更应该通过完善教育评价体系，建立多元化考试评价管理体系等举措来逐渐降低对校外培训的刚性需求。

熊丙奇也持有类似观点，他指出，处罚只是规范校外培训机构经营的一方面，更重要的力量来自学生和家长。因为当前部分家长在为孩子选择校外培训时，存在不看资质、不了解师资和课程，就盲目报班的问题，甚至在“双减”之后，对于明显违规的变异、隐形学科类培训，以及违规竞赛也趋之若鹜，这也导致对这类违规培训很难监管，往往在培训机构出了问题后，家长才会举报，而此时违规侵权行为已经发生，有的机构甚至卷款而逃，对机构的处罚十分困难。

“尽管《征求意见稿》对违规培训采取了诸多针对性处罚措施，但仍需家长理性为孩子作出培训规划，对于没有合法资质、违规进行培训的机构与个人，除拒绝选择外，还要及时向监管部门举报，这可以充分保障受教育者的权利，也能促进校外培训依法依规经营，为受教育者提供高质量的差异化教育选择。”熊丙奇说。