IPO视角下的集体企业改制历史沿革核查简述

文/北京国枫律师事务所  朱婧婕、王维维、窦思雨

《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”集体所有制指生产资料归一定范围的劳动群众共同所有，它是社会主义公有制一种形式，集体所有制企业（以下简称“集体企业”）是我国经济发展中特殊的企业形式。

实践中，许多拟上市企业系由集体企业改制而来，其历史沿革中涉及的集体企业改制因历史久远，中介机构对该等历史沿革的核查具有一定的困难，而历史集体资产的变动及改制过程历来为监管关注的重点。因此对于涉及集体企业的历史沿革核查中，需对其设立、变动、改制的全流程进行详细核查，本文将结合集体企业相关法规及市场案例，梳理涉及历史集体资产情况的核查脉络，以供参考及讨论。

一、集体企业相关法律法规

（一）组织形式及相关规范

集体企业可根据举办主体的不同分为乡村集体所有制企业及城镇集体所有制企业，国务院分别颁布并实施了《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》（以下简称“《乡村条例》”）及《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称“《城镇条例》”），对农民集体举办的企业（农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社除外）及城镇的各种行业、各种组织形式的集体所有制企业进行规范。

集体企业因其举办主体的不同而受不同法规的约束，在核查前应首先确定发行人所属集体性质，以确定正确的核查方向。鉴于现有上市案例的历史沿革中，涉及集体企业阶段的时间主要集中在1990至2000年，因此本文对相关法律法规的引述均使用1990年至2000年期间适用的版本，上述条例在后期进行了数次修订，对相关条款进行了删减，在核查中应特别关注发行人作为集体企业涉及的历史事件所处的时间段，以确保所使用的条款仍有效。

（二）企业登记相关规范

我国《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）最早于1994年7月1日实施，有限责任公司和股份有限公司形式的集体企业与其他形式的企业相同，其设立、组织形式、登记规范等均适用《公司法》。但实践中，较多集体企业并非以有限责任公司或股份有限公司形式设立，其设立及登记并不受《公司法》的规范。

《中华人民共和国企业法人登记管理条例（1988）》（以下简称“《登记条例》”）第二条规定：“具备法人条件的下列企业，应当依照本条例的规定办理企业法人登记：（一）全民所有制企业；（二）集体所有制企业……”因此非有限责任公司或股份有限公司形式的集体企业登记规范应当适用当时有效的《登记条例》（1988年7月实施，2022年3月废止）。在《登记条例》实施前（即1988年前）设立的集体企业，其登记应适用《工商企业登记管理条例》（1982年实施）及《公司登记管理暂行规定》（1985年实施）。

二、集体企业设立及变更的合法合规性

（一）审批及登记程序的合法合规性

《乡村条例（1990）》第十四条规定：“设立企业必须依照法律、法规，经乡级人民政府审核后，报请县级人民政府乡镇企业主管部门以及法律、法规规定的有关部门批准，持有关批准文件向企业所在地工商行政管理机关办理登记……”第十五条规定：“企业分立、合并、迁移、停业、终止以及改变名称、经营范围等，须经原批准企业设立的机关核准，向当地工商行政管理机关和税务机关办理变更或者注销登记，并通知开户银行。”

《城镇条例（1991）》第十四条规定：“设立集体企业应经省、自治区、直辖市人民政府规定的审批部门批准，并依法经工商行政管理机关核准登记，领取《企业法人营业执照》，取得法人资格后，方得开始生产经营活动。设立集体企业的审批部门，法律、法规有专门规定的，从其规定。”第十五条规定：“集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部门批准，依法向原登记机关办理变更登记。”

因此，集体企业的设立及登记事项的变更根据其企业性质的不同需履行相应的程序，乡村集体企业设立需由乡级人民政府审核及县级人民政府乡镇企业主管部门批准并完成工商登记；城镇集体企业的设立需由其主管部门批准并完成工商登记，其登记事项的变更均需由原审批部门批准并完成变更登记。

（二）决策过程的合法合规性

《乡村条例（1990）》第十八条规定：“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。”第十九条规定：“企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或者选聘方式，依法决定企业税后利润在其与企业之间的具体分配比例，有权作出关于企业分立、合并、迁移、停业、终止、申请破产等决议。”《城镇条例（1991）》第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”

因此，集体企业进行重大决策（如改制）时，需要根据企业财产权属关系召开农民大会（农民代表会议）或职工（代表）大会。

三、集体企业改制过程的合法合规性

为使集体企业适应我国市场经济的发展，我国及各地方政府在20世纪90年代陆续出台了集体企业的改制政策，指导及鼓励集体企业改制。集体企业改制需履行的程序分散于多个规范性文件中，各地方政府均就具体程序及操作细节制定了相应的地方政策，且各地政策存在或多或少的差异。因此在核查中除参考国家层面的法规外，应着重取得集体企业所在地当时有效的法规、规章及政策性文件，以核查改制程序是否已按照规定履行了全部程序。本文着重对国家层面关于集体企业改制程序的规定总结如下：

（一）清产核资及产权界定

集体企业改制的重点关注问题为集体资产不能受到侵害，不能造成集体资产流失，因此在集体企业改制实施前首先需对集体资产进行界定及核实：

1. 清产核资

国务院分别于1996年7月及1995年12月发布了《国务院办公厅关于在全国城镇集体企业、单位开展清产核资工作的通知》及《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》，规定清产核资工作的内容及目的为：清查资产，界定资产所有权，重估资产价值，核实资产，登记产权，建章建制，解决集体企业、单位的资产状况不清、账实不符、资产闲置浪费及被侵占流失的问题，进一步明晰产权关系，为集体企业、单位建立规范的资产（资金）管理创造条件。为实现该目的，财政部、国家经贸委及国家税务总局制定并印发了《城镇集体所有制企业、单位清产核资暂行办法》，对清产核资的具体操作进行了规定。

2. 产权界定

原国家经济贸易委员会、财政部、国家税务局于1996年12月发布《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》，规定了产权界定的基本原则为：依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管，既要体现“谁投资、谁所有、谁受益”，又要保证集体企业的合作经济性质。同时《城镇集体企业、单位清产核资产权界定工作的规定》对产权界定的方式进行了规范，集体企业清产核资的产权界定具体工作由集体企业主管部门负责实施。

特别地，如集体企业历史上存在国家作为投资主体的情况，其产权界定需根据《集体企业国有资产产权界定暂行办法》的规定进行界定处理，负责国有资产集体企业产权界定的主管机关为各级国有资产管理部门，其应会同有关部门负责组织实施产权界定工作。

（二）资产评估及确认

国务院于1995年12月发布并实施了《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》，通知中明确“集体资产通过拍卖、转让或者由于实行租赁经营、股份经营、联营及中外合资经营、中外合作经营等方式而发生所有权或使用权转移时，必须进行资产评估，并以评估价值作为转让所有权或使用权的依据。集体资产评估要遵循真实、科学、公正、可行的原则，按工作程序进行。集体资产评估结果要按权属关系经集体经济组织成员大会或成员代表大会确认”，并规定评估集体资产必须由取得评估资格的机构进行，不具备评估资格的机构，不能从事集体资产的评估业务。

（三）改制形式及方案

对于集体企业改制的具体形式及内容，国家层面的法律法规未进行详细的规定，各地政府基于各地的实际情况制定了本地区适用的改制相关政策。同时，由于大部分集体企业均设立时间较久且内部治理缺失，导致企业初期设立及改制的相关文件缺失，从而增添了核查难度。在核查改制过程及程序时，建议首先取得所在地政府制定的当时有效的改制政策，明确当时改制所需程序，并根据相关程序要求核对企业留存的资料，从而进一步判断改制的各项程序是否完备及查询资料的方向。

以杭州市萧山区所辖集体企业为例，其改制系根据原萧山市政府相关部门下发的《关于推进乡（镇）村企业产权制度改革的若干意见》《关于推进城镇集体工业企业产权制度改革的若干意见》等政策进行，该等政策明确集体企业可以规范化股份制、股份合作制、兼容“租赁、拍卖、股份、兼并”、资产增值承包等多种形式进行改制，允许企业根据实际情况采取“一厂多制”的改制形式。改制所需的主要程序为：①企业提出申请，经职工（代表）大会讨论通过后报主管部门批准；②企业整体或部分转让、拍卖，应报经主管部门和财产所有者同意，实行招标、竞价；③清产核资、资产评估、界定产权归属、核准资产价值量，并以书面材料予以确认。文件中亦对产权界定、收益分配、职工股形式、资产管理等事项进行了详细规定。

四、案例分析

结合笔者近期实践经验，浙江部分地区具有较为复杂的集体企业改制程序，如杭州市萧山区（区划调整前为萧山市）历史集体企业改制大部分存在两次“改制”，第一次改制为1995至1996年间将非公司组织形式的集体企业改制为有限公司或股份公司，但该等企业仍由集体资产运营单位管理；第二次改制为2000年左右进行，集体资产逐步退出企业。

笔者将结合上海证券交易所上市企业百合花集团股份有限公司（603823，以下简称“百合花”）的披露信息对集体企业设立及改制涉及的清产核资、产权界定、职工持股、集体资产退出等常见情形所必要的文件及程序进行梳理，以对其他地区的改制合规性核查提供一些核查思路。

百合花前身百合花有限前身系杭州百合化工有限公司（以下简称“百合化工”），百合化工是由集体企业萧山市江南颜料化工厂（以下简称“萧山化工厂”）改制变更设立的有限责任公司。

（一）1989年百合花（萧山化工厂）的设立

1989年5月萧山市乡镇工业管理局出具《关于新办企业的批复》同意设立新围颜料化工厂（萧山化工厂原名），1989年6月萧山市新围乡工业办公室批准设立萧山化工厂。萧山新围乡工业办公室为萧山市新围乡的乡镇企业主管部门。1989年10月萧山市新围乡工业办公室出具《批复通知》，同意将原新围漂染厂（萧山市新围乡集体企业）固定资产等资产合计51.55万元转拨给萧山化工厂，作为乡投资基金。1989年12月萧山化工厂取得萧山市工商局核发的《企业法人营业执照》，设立时注册资金为100万元，经济性质为集体。

（二）1995年百合化工设立（第一次改制）

1995年为促进集体企业产权制度改革，转换企业经营机制，根据中共萧山市委、萧山市人民政府的相关文件，萧山化工厂对存量资产的产权进行了界定，并改制为百合化工。

1. 清产核资及产权界定

1995年6月萧山市乡镇工业管理局出具《资产评估立项通知书》，同意对萧山化工厂截至1995年5月20日的流动资产、固定资产进行评估立项。1995年7月，萧山市乡镇企业资产评估事务所出具《资产评估报告》。1995年8月4日，萧山市乡镇工业管理局出具《关于对萧山市江南颜料化工厂资产评估确认的批复》，经过对萧山市乡镇企业资产评估事务所《资产评估报告》的审核，确认萧山化工厂截至1995年5月20日的总资产价值为17,524,357.43元。

1995年7月，浙江省萧山市河庄镇工业办公室（原萧山新围乡工业办公室更名而来）与萧山化工厂签署《关于江南颜料化工厂资产重评后的产权界定协议》，确认萧山市乡镇企业资产评估事务所提交的评估数额确切。本次产权界定分配金额共计499.98万元，具体分配情况如下：河庄镇集体分配金额444.98万元、原职工个人现金入股55万元，集体分配金额中参入企业优先股（集体股）40万元，由萧山市河庄经济发展总公司（集体资产运营主体）持有、职工影子股配套55万元，由职工持股会持有、企业法人股50万元，由镇经营公司下属集体企业杭州化工厂持有，以及国家历年减免税部分299.98万元（部分留存企业使用，部分由百合化工支付给萧山市河庄镇工业办公室）。

2. 职工安置及资产债务处理

萧山化工厂改制为百合化工时，其职工全部由百合化工承接，土地及相关资产、债权债务均由百合化工享有或承担。

3. 百合化工设立

1995年8月浙江省萧山市河庄镇工业办公室出具《关于同意萧山市江南颜料化工厂转为杭州百合化工有限公司的批复》，1995年8月萧山市乡镇工业管理局出具《关于企业变更的批复》，同意萧山化工厂组建百合化工。1995年8月萧山市工商局向百合化工核发了《企业法人营业执照》，百合化工注册资本为200万元，由职工持股会出资110万元、杭州化工厂出资50万元及河庄总公司（注）出资40万元。

萧山化工厂于1998年4月完成注销。

注：河庄总公司系经萧山市计划委员会、萧山市财贸办公室出具《关于建立萧山市河庄经济发展总公司的批复》批准设立的集体企业，于1995年9月更名为“萧山市河庄镇资产经营公司”（以下简称“镇经营公司”）。

（三）1998年职工持股会退股、镇经营公司减资（第二次改制）

百合化工设立后，经镇经营公司股权转让及增资、职工持股会增资、杭州化工厂注销，1998年第二次改制前百合化工注册资本为668万元，由镇经营公司出资345万元、职工持股会出资323万元。

为进一步深化集体企业改革，优化企业产权结构，按照萧山市人民政府相关文件的精神，百合化工于1997年底至1998年底分步实施了职工持股会退股（产权属河庄镇集体所有的职工影子股配套部分退出）、镇经营公司减资与自然人陈立荣增资的方案。

1. 职工持股会退股并注销

1997年12月，百合化工通过股东会决议，全体股东一致同意：职工持股会股本金323万元，其中268万元（即总金额323万元扣除职工本金55万元后的余额）属公司资本公积转入，属于减免税部分故不得参与公司分配，作退股增加资本公积处理；职工持股会股本金中55万元现金股以216%的比例进行退股。职工持股会退股比例216%系百合化工股东按照历年累计盈余确定。

2002年6月杭州市萧山区河庄镇人民政府、镇经营公司同意职工持股会注销。同月杭州市萧山区民政局出具《关于准予萧山双弧齿轮有限公司职工持股协会等23家持股协会注销登记的决定》，同意职工持股会注销。

2. 镇经营公司减资

1998年9月，百合化工通过股东会决议，全体股东一致同意对镇经营公司对345万元股本金实行减股，减股金额为227万元。百合化工于1998年11月向镇经营公司支付减资款227万元。

3. 自然人增资

1998年10月，百合化工通过股东会决议，全体股东一致同意公司增加注册资本1,062万元，全部由自然人陈立荣以货币资金投入。

上述程序完成后，镇经营公司不再控股，镇经营公司最终于2002年通过股权转让方式完全退出百合化工。

综上，百合化工作为集体企业设立及改制的基本程序及必要的文件如下：

（四）百合花历史沿革瑕疵及处理方式

由于当时集体企业配套法规不健全等历史原因，萧山化工厂设立、改制、注销以及百合化工股权变更存在瑕疵，中介机构采取了访谈原职工进行确认、公司股东大会审议确认的方式进行补充核查，并取得了浙江省人民政府对百合花历史沿革的总体确认。

除历史瑕疵外，百合花亦就镇经营公司减资价格、后来退出价格和自然人股东增资价格进行了详细说明，综合镇经营公司所持股权性质、百合化工历年向镇经营公司支付的股利/促产金、镇经营公司与百合化工对公司经营及股利的约定及自然人股东对公司的贡献等方面，论述历史1元/股的减资及增资价格公允、合理，因此不存在损害集体资产利益和集体资产流失的情形。

五、审核关注要点

对于发行人为集体企业改制而来的主体，《首发业务若干问题解答（2020修订）》（以下简称“问答”）中对核查要点进行了说明：“问题7、发行人历史上存在出资或者改制瑕疵等涉及股东出资情形的，中介机构核查应重点关注哪些方面？答：对于发行人是国有企业、集体企业改制而来的或历史上存在挂靠集体组织经营的企业，若改制过程中法律依据不明确、相关程序存在瑕疵或与有关法律法规存在明显冲突，原则上发行人应在招股说明书中披露有权部门关于改制程序的合法性、是否造成国有或集体资产流失的意见……”

实践中，集体企业因历史配套政策不完善及企业实际执行人员对政策的不了解等原因，相较于国有企业，其历史沿革及改制过程大多存在部分不规范的情形，需要取得有权部门出具的确认函。问答未就该等有权部门的层级进行明确规定，实践中对于集体企业改制事项确认的有权部门一般认为为该企业设立时的审批机关的上一级人民政府。而对于村办集体企业，其相应的上一级人民政府大多为区级或县级市人民政府。

经检索市场案例，对于历史企业形式涉及集体企业的发行人，反馈意见中均问及了历史沿革确认函出具机关是否为“有权机关”。经检索，即使为村办企业，较多企业均参照国有企业的标准取得了省级人民政府的确认函，笔者亦检索到部分取得地级市人民政府确认函即顺利过会的案例，具体如下：

综上，对于集体企业历史沿革确认函的出具机关，应根据该集体企业设立的审批机关进行判断，并基于谨慎性的原则，尽早取得市级亦或省级人民政府出具的确认函。

集体企业作为我国历史上特殊的企业形式，其相关配套政策相较于其他形式的企业较不完善，各地亦根据当地的经济及发展情况对集体企业改制政策进行了灵活的规定，不同村所属的集体企业的审批机关、政策实施均可能存在差异，因此实践中每个集体企业改制的实际情况均不相同，对集体企业的核查亦无法完全参照其他地区的案例进行。

笔者根据项目经验及市场案例情况，就集体企业改制的基本程序及形式梳理如上，在实践中涉及集体企业的历史瑕疵还包括历史挂靠企业、工商登记与实际情况不符、未按批复内容实际执行等，因篇幅原因无法展开进行详细说明。建议结合当地政策、历史审批文件、历史人员访谈等核查手段，对历史沿革及改制事项进行充分还原，对于历史瑕疵事项，通过论述实质未造成集体资产流失的方式，结合政府出具的确认函，对历史沿革发表明确结论意见。