改革与发钱

大疫三年，破局有三：处理美国关系，处理利益关系，处理新冠关系；分别为对外、对内及当下。其中，利益关系之复杂艰深，当以财政改革为突破口。

有社友指出，我在《到底要不要救楼市？》结尾处刹车太急，想听听制度改革，本文分析财政制度改革。

本文逻辑

一、改革

二、债务

三、改革

改革

中国现行的财政体系主要是1994年分税制改革奠定的。

在改革开放之前，财政体系单一，财政收入主要靠公有制企业缴纳利润，税收占财政收入的比重只有50%，税收制度不完善。改革开放后，中国开始实施“以税代利”的财政改革，税收占财政收入的比重上升到90%左右。但是，国有、集体、民营、外资、个体户实施不同的税制，出现了“多轨税制”，税收混乱、且有失公平。当时，中国正在实施关键的价格改革，从计划价格逐步转向市场价格，政府过度使用税收来调节价格，扭曲了税收政策的目标。

1987年，在全国“一包就灵”的改革大潮下，开始实施财税大包干制。在财税大包干制中，政府与企业更像是一种交易关系。不同性质的企业与所隶属的管理部门签署税收、利润承包合同。这种制度试图通过简单粗暴的市场方式处理过去财税制度的问题，但与现代财政制度是相背离的。财税大包干制实施的时间不长，但问题很突出，主要包括：

一是财政收入下滑，中央财政陷入困境。财政收入占GDP比重从1979年的28%下滑到1993年的12%；中央财政收入占财政收入比重从1983年的40.5%下滑到1993年的22%。实施财税大包干制期间，中央财政连续赤字，多次向地方借钱，甚至直接向中国人民银行借贷。

二是地方保护主义强化，地方经济藩篱兴起，地方财政不平衡加剧，广东及沿海经济特区财政富余，中西部省份财政困难，但中央又无力对其实施转移支付。

三是缺乏公开、公平、稳定的税收制度，税利承包不透明、缺乏监督，税收寻租空间大，经济腐败严重。

1994年，时任国务院副总理的朱总全面推行财政税收制度改革。这就是分税制改革。分税制改革涉及到税收、预算、价格、金融、投资、外贸等众多领域，是一整体性的财政体系改革。

前财政部长楼继伟认为：“1994年税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。【1】”

我们重点关注三点：

一是重构中央地方的财权与事权。所谓财政，财主要是收入与支出，政是行政权利与责任。财政体制改革的重点是改革各级政府之间的财政关系，主要是财政收支与事权责任的匹配关系。分税制改革的目标之一是改变财政“强枝弱干”和地方保护主义的财政格局，增加中央财政收入比重，同时强化中央对落后地区的转移支付。

分税制改革将税收划分为中央税、地方税、共享税的收入划分体系。改革后，中央税收收入占比要大于地方税收收入。主体税种增税收作为分享税，75%归属中央，25%归属地方。

启动分税制改革的1994年，中央财政收入占财政收入比重就从前一年的22%立即上升到55.7%；按一般公共性预算口径，该数据此后基本维持在50%左右。

二是取消财税大包干制，打破“多轨税制”，实施统一税收，建立了以增值税为核心，所得税为补充，营业税、消费税、资源税为辅助的税收体系。

设立复杂核算的增值税作为税收核心，是分税制改革最关键的部分，决定了改革的成败。1994年，增值税收入占税收总收入比重达到45%；此后基本维持这个水平。这决定了中国税收结构以流转税为主。

三是建立与市场经济相匹配的现代政府预算管理制度。之前是有多少花多少，不够再向国企收取一笔调节基金，但1995年开始实施预算法，政府编制一般公共预算。

另外，兼任中国人民银行行长的朱总取消了人民银行分行的再贷款权力，只能提供信息和监管。这是人民银行改革的重要一步，阻止了中央财政直接向中央银行融资，化解了中央财政赤字货币化风险。

但是，这次财政改革，“财改”大于“政改”，中央地方的税收划分大调整，但事权责任变动不大。这就出现了中央和地方事权和支出责任划分上的不合理。简单来说，地方财政少，但承担的支出责任大，在事权上要全面负责地区的教育、交通、医疗、环境、公共事务、社会福利等。

如何解决这个问题？

分税制改革设立了税收返还机制，即中央财政将部分税收返还给地方，以平衡央地财政关系；同时通过转移支付的方式加大对落后地区的财政支持，以缓解地方财政不平衡的矛盾。1994年，中央财政对地方的税收返还达到1799亿元，占当年财政收入总量的62%。这很大程度上降低了改革的阻力。为了确保税改的顺利和税收返还的稳定，对增值、消费税采取增量等比返还的方式。上缴给中央的增值税和消费税收入每增长1%，中央对其税收返还增长0.3%。

分税制改革后，全国财政收入随着经济增长而“水涨船高”，每年中央和地方的财政增速均高于经济增速。中央对地方平衡性转移支付规模也持续加大，1999年为75亿，2009年上升到3799亿，2019年达到15332亿。

客观上说，分税制改革是一项非常成功的制度改革。2002年12月25日，朱总接见全国财政工作会议代表讲到：“可以说，这些年的财税体制改革，是新中国成立以来力度最大、成效显著、影响深远的改革，是决策科学、设计周密、实施有力、运行平稳的改革。【1】”

债务

分税制改革后，中央财政收支持续增加，但地方财政一直偏紧。中央税收返还和转移支付依然没有解决地方财政收入不足与支出责任过大的矛盾。

于是，地方政府“穷则思变”，终于在土地上找到突破口。分税制改革时，中央将城市国有土地使用权出让金收入划拨给地方政府。当时，全国性城市化和房地产市场化还没兴起，各级政府没有意识到土地出让金的巨大潜力。更何况，城镇住房制度改革的基调还是“不能操之过急”。

1997年亚洲金融危机爆发。为了应对经济危机，朱总提出：“应加快住房建设工作，让其成为经济新增长点和消费热点，由此房改改革共识再度达成”。1998年房地产市场化改革启动，2003年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》出台。

房地产市场化改革激活了这个市场。随着房地产市场的迅速崛起，地方政府的土地使用权出让金收入也大规模增加，很大程度上缓解了地方财政困境。从2003年开始，中央财政启动全国性大基建，地方财政启动遍地开花的房地产。

分税制改革是否催生土地财政？

楼继伟不认同这种说法。其实，不论地方是否缺钱，地方都有实施土地财政的动机。为什么？一个重要理由是，中国长期实施GDP考核竞赛，各级地方政府功能财政冲动强劲，渴望扩大财政支出以做大经济规模。房地产市场化后，长期宽货币宽信用、国有银行制度和非市场化利率为土地财政创造了绝佳条件。

不过，总体来说，从1998年到2007年，这十年还属于房地产市场化的十年。房价上涨迅速，是之前土地价值被抑制的反弹，也是经济和收入快速增长的结果。这十年，地方财政还不能定义为土地财政，财政收入主要来自税收，尽管土地出让金收入快速增加。

2008年全球性金融危机爆发，紧接着，中国推出“四万亿”救市，央行实施宽松政策，房地产市场迅速反弹。地方政府的土地使用权出让金收入快速增加，“土地财政”依赖度越来越大。

2014年，随着救市刺激效果衰退，各地房地产库存大增，于是，全国开启了棚改货币化。棚改货币化指的是，政府直接以货币的方式补偿被拆迁户，后者拿到货币到市场上去买房。问题是政府的钱从哪里来？

2014年4月，中国央行创设了一种工具叫抵押补充贷款（PSL）。中央银行通过PSL向政策性银行（如国开行）提供贷款，国开行再向地方政府提供贷款。数据显示，2014年7月，中国央行向国开行注入为期3年1万亿的PSL，利率4.5%，用于支持棚户区改造、保障房安居工程等。2015年6月，央行再次向政策性银行进行PSL操作，利率下调至3.1%，规模达1.5万亿。PSL的期末余额从2015年5月的6459亿，迅速增加至2017年2万亿左右的规模。

PSL多数投向三四线城市，相当于对三四线城市的房地产市场定向宽松货币。从2015年开始，全国房价普遍性大涨，新一线城市和三四线城市上涨迅速。

从2008年到2017年，这十年是房地产从市场化过渡到货币化的十年。土地出让金收入大规模增加，地方财政进入土地财政阶段，土地财政依赖度越来越大。2012年财政部门增设政府性基金收支账本，当年地方政府性基金收入3.42万亿元，其中土地使用权出让金收入为2.85万亿元。土地使用权出让金收入占地方政府性基金收的83%，与当年地方一般公共预算收入比值为46%。

2015年，新预算法实施，政府预算设立四个账本：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中，一般公共预算收入主要是税收，政府性基金预算收入主要是土地出让金，国有资本经营预算收入主要是国有企业利润，社会保险基金预算收入主要是社保收入。

到2017年，土地使用权出让金收入上升到5.2万亿，占地方政府性基金收入的比例上升到90%，与地方一般公共预算本级收入的比例上升到56%。另一边，从2007年到2016年，地方税收占地方财政收入的比重从82%下降到74%。这说明地方的土地财政依赖度持续增加。

土地财政增加的同时，地方债务规模迅速扩张。从2007年到2016年，财政赤字占地方生产总值的比重从5.28%上升到9.37%。2017年，全国地方债务余额首次超过了国债余额。2020年末全国地方债务率（显性债务余额/地方综合财力）超过97%，逼近国际警戒区间下限（100%）。另外，全国地方的隐性债务规模大、风险高。

但是，需要注意的是，从2018年开始，地方债务结构在发生改变：一般债规模迅速下滑，专项债迅速增加。在地方债中，一般债券发行规模迅速下降，而专项债规模快速增加。数据显示，2018年，全国地方政府一般债新增22192亿元，专项债新增19460亿元；2019年发一般债新增17742亿元，专项债新增25882亿元；2020年，一般债新增下降到9800亿元，专项债新增上升到37500亿元。

这是为什么？

一般债依托于地方一般公共预算收入，专项债依托于土地及项目收入。我们看2020年的全国一般公共预算收支，收入18万亿元，支出24万亿元，赤字逾6万亿元。再看地方一般公共预算收支，收入10万亿元，支出21万亿元，赤字逾11万亿元。这给一般债融资带来难度。

实际上从2018年开始，在宽货币宽信贷的支持下，地方财政又从土地财政货币化转向“双支柱”：土地财政货币化和专项债。

2020年，土地财政达至巅峰。全国土地使用权出让收入8.4万亿元，创下了新记录。土地使用权出让收入与地方一般公共预算本级收入的比例上升是84.03%。土地财政依赖度超过100%的城市有20个。土地财政依赖度超过50%的城市有40个。同时，这一年，专项债新增达到3.7万亿元，占地方债务的79%。

2021年，中央银行及监管部门出台政策深度整顿房地产市场。针对开发商的“三道红线”和针对房地产信贷的商业银行“五档分级”政策严格控制了房地产市场的流动性。全国房地产市场进入寒冬，恒大、华夏幸福等大型开发商爆发债务危机。于是，土地财政上演了最后的疯狂，大规模出让土地和22个重点城市的集中土拍将土地出让金规模推至8.7万亿之巨，但今年一季度，地方财政从“双支柱”转向专项债。

今年一季度，全国房地产市场深度衰退，土地使用权出让收入11958亿元，同比下降27.4%。但是，全国政府性基金预算支出24787亿元，同比增长43%。其中，地方政府性基金预算相关支出24534亿元，同比增长42.9%。一季度全国政府性基金预算赤字达10945亿元。土地出让金收入下滑，靠什么来弥补这项赤字？

这部分在之前的文章讲过，那就是专项债。一季度，地方政府性基金的支撑从土地出让金收入转向专项债。去年12月中央财政就提前下达地方今年的新增专项债额度1.46万亿元。截至2022年3月末，已发行1.25万亿元，占提前下达额度的86%。一季度，全国土地使用权出让收入减少了3000多亿，但专项债增加了1万多亿。今年一共发放3.65万亿元专项债，要求在6月之前把大部分债发下去。

接下来，政策会调整吗？

改革

现在进入一个关键期：专项债支撑的基建投资能否稳经济？专项债能否让房地产软着陆？

这两个问题的判断，影响着下一步房地产及货币政策的调整。

中央财政主要来自税收，对土地出让金的依赖要比地方政府小得多。中央层面更关注整体宏观经济的增长与风险。房地产在2019年之前被认为是宏观经济增长的拉动力，但之后被认为是系统性金融风险的潜在诱因。今年一季度，政策倾向于大规模投资基建来支撑经济，而不是再次启动房地产。

地方层面分为两块来看：省级政府近些年专项债规模大增，一定程度上降低了对土地财政的依赖。省级政府更能够与中央保持对房地产的信贷控制定力。不过，省级以下的地区市及县级政府，没有单独发行专项债的资格，对土地财政的依赖度非常大。同时，三四线城市又是房地产和土地出让金深度下滑的地区，于是超过一百个城市正在出台救市政策。

地区市及县级政府的土地财政和税收收入萎缩，这会加大中央和省级政府的转移支付。这样，中央财政压力会增加，同时省级专项债可能下沉或扩大化。最终，中央财政收入也需要地方税收来支撑，省级专项债主要靠土地财政及税收收入来支撑。接下来，继续加大基建投入是肯定的。刚结束的中央财经委会议强调全面加强基建。今年计划投资规模超过1万亿的就有四个省。但是，是否放松房地产信贷，重启房地产市场和土地财政，还在评估中。

总结起来，从1994年分税制改革开始，地方财政经历了税收、税收与土地财政、土地财政及其货币化、土地财政货币化及专项债四个阶段。地方财政收入对土地、货币及债务的依赖度越来越强。启用专项债的实质是试图利用省级政府财政信用来缓解地方财政对土地财政的依赖度以及债务偿付风险。当省级财政的专项债融资能力下降，地方财政不得不依赖于中央财政以及国债。这就上升到了政府财政的最高信用，即国家信用。

所以，债务不是解决债务的办法，终归要回到发展上来；财政、债务、房地产的问题需要一次触动灵魂的改革。这场改革的深度、面积和难度不亚于分税制改革。财政改革方面，我认为需要处理好四重关系：

一、中央与地方的关系：重构中央地方财权事权。

1994年分税制改革后，中央地方财权事权不匹配的问题一直存在。地方财政的一般性公共收入占比偏低，支出责任则越来越大。

随着家庭收入的提升，民众对养老、教育、住房、医疗等公共用品的需求迅速增加。而这些支出责任大多落到地方政府身上。在四个账本中，社会保障支出负担越来越重的养老和医疗，目前接近30个省社保处于亏空状态，这一趋势不断加剧；一般公共预算支出负担地方交通、教育、住房等公共设施和民生福利，这一项基本上是赤字状态，而且赤字率上升压力增加。

过去，中央财政一直在加大对地方的税收返还和转移支付，但更需要从制度上重新匹配从中央到省级再到地区县市级的财权事权。4月20日的深改会议强调，理顺界定省以下财政事权和支出责任。此举主要是为了防范地方债务风险。主要还是要调整中央与地方的增值税、企业所得税分享比例，同时授权地方针对三套及以上的房产征收房地产税。

二、政府与个体的关系：启用国有资本降低宏观税负。

中国存在国有企业和国有资产，国有资产的收入本质上就是财政收入。我们四大账本中，其中一个账本就是国有资产收支。我们统计宏观税负时有一个全口径统计，所谓全口径，除了一般公共预算收入外，还包括政府性基金收入、国有资本经营收入，一项是国有土地收入，一项是国有企业收入。按全口径统计，中国的宏观税负为35.2%，高于美国的26.3%。

接下来，财政改革的第二个方向是降低宏观税负。具体操作是，加大国有企业的利润和税收的征缴力度，降低个人所得税率、企业所得税率和增值税率，降低社保缴纳比例，取消一切行政费用。

国有资产是全民资产，国有企业的利润和税收属于全民缴纳的税收，公平起见，可以采用阳光普照的政策。央企、国企每年上缴30%-50%的利润用于充实老百姓的社保账户，以缓解社保亏空和养老医疗难题，降低企业和家庭的负担。目前，地方财政四大账本中，国有资本经营收支最少，说明国企上缴的利润不足。烟草央企上缴比例为25%，石油、电力、电信、煤炭等央企仅为20%，地方国企实际上缴比例还要低得多，远低于法国国企的50%、瑞典、丹麦、韩国的1/3-2/3，低于上市公司的平均分红率。

早在300多年前，古典主义先驱威廉·配第就在其著名的《赋税论》阐述了这一方法。威廉·配第在谈到如何才能更好地征税时，提出了另外一种办法：从英格兰和威尔士的全部土地中划出大约六分之一的土地，大约四百万英亩，作为国王的领地。国王收取地租，大约为两百万镑，作为税收以支持公共开支。

威廉·配第认为，国有地租等同于纳税，那么民众就可以免税，或减少纳税。他说，这种方法比较适合新的国家，比如爱尔兰。如果爱尔兰实施这种办法，那么任何在爱尔兰购买土地的人就都不必再缴纳原本英国缴纳的免疫税。

威廉·配第说：“如果一个国家平时就把地租的一部分以征收土地税的形式留给国家，而不需要对国民征收临时的或突然的税收，那么，这个国家一定是一个幸福安康的国家。【2】”

当然，这种做法并不是有效率的公共财政制度。但它给我们的启示是：降低宏观税负，财政能少取则少取，能多保障则多保障。

三、财政与银行的关系：使用法律手段约束财政纪律。

按照价格理论和科尔奈的理论，当今世界各国政府面临两大软约束：财政和货币，中国还要加上国有商业银行的信贷。财政、货币与信贷三大约束软化，容易击溃财政纪律，导致财政和货币失控。简单来说就是央行给国有商业银行贷款，国有商业银行给政府贷款。

即便按以上合理匹配中央地方财权事权，地方财政也不可避免地追逐土地财政和银行信贷。这是以上三大约束软化决定的。所以，土地财政并不是分税制改革的结果。

财政改革的第三项涉及到银行制度改革。首先是国有商业银行市场化和利率自由化改革。缺乏充分的银行竞争和自由的利率价格，信贷就会陷入一放就乱、一管就死的陷阱。比如，过去房地产贷款迅速膨胀，如今划一道线，八大行个人住房贷款不能超过32.5%。利率失去价格柔性调节，房地产市场要不极速膨胀要不迅速入冬。所以，要通过价格硬约束商业银行，进而硬约束政府债务扩张。这需要再写一篇文章详细讲。

目前，财政和货币都没办法价格硬约束，开放经济体还存在一定的价格硬约束，但主要还是制度软约束。稍微有效的制度软约束是财政与央行各自独立。比如，全球央行通行的做法是货币政策目标指向通胀率，不能服务于政府目标。又如，分税制改革时，朱总剥夺人行分行直接向中央及地方政府贷款的权力，这避免了财政赤字直接货币化融资。虽然是软约束，但财政纪律制度化还是有一定的效果。

四、财政与经济的关系：功能财政过度到民生平衡财政。

财政支出作用于经济。投资基建，投资产业，投资央企国企，提供养老、住房、医疗，还是直接给家庭发现金，到底哪一种方式好？

好的标准，很多人用名义GDP来衡量。这样，短期来说，政府更倾向于投资基建，投资央企国企，投资产业。通过投资基建和产业来拉动经济增长，这属于功能财政。当基建和产业投资收益率下降时，功能财政的冲动容易诱发债务风险。

其实，好的标准应该是家庭实际收入增加。将更多的财政建设养老、住房、医疗等社会福利，弱化财政拉动经济的目标，追求财政平衡和稳健。这种财政属于民生平衡财政。我在《中国家庭实际收入是多少？》讲到，中国正处于“瓦格纳加速期”，政府的迫切任务是建立民生福利社会。增加医疗、教育、养老、住房的公共福利，可以切实增加普通家庭的收入。

财政改革的第四项是财政激励制度。激励地方政府财政收入更多来自税基扩大，而不是举债；激励政府财政支出更多投向民生福利，而不是投资领域；最终，将地方政府的财政收入与家庭实际收入增加调到同一个频道上，从功能财政过度到民生平衡财政。

如果说改革远水解不了近渴，那就发钱吧！（若有疑问，详见社友提问第23期）