到县城去，是“退而求其次”吗？

▲ （南方周末记者 翁洹 / 图）

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），县域之于中国城镇化的战略意义得到进一步明确。当前，新冠病毒笼罩在全球上空的阴霾渐渐散去，中国正在奋力恢复正常的生产生活秩序。此时此刻，超大、特大城市承担着攻坚克难的使命，1800多座县城亦拥有自己的战场。

研究团队认为，在构建“双循环”新发展格局的语境下，县域至少要实现三重目标：一是作为重要的下沉市场，推动消费尤其是住房、汽车等大宗消费的恢复和扩大；二是为制造业的转型升级和农业现代化提供充足的拓展空间，从而稳住城乡经济大盘；三是补足公共服务的短板，使其成为数亿人口就近城镇化的地理空间，从而构建更加坚挺、稳固的城镇化体系。

要完完全全地实现前述目标，挑战不可谓不巨大。研究团队穷尽了全国所有县级行政单位近四十年的人口、宏观经济和公共服务数据，试图还原中国县域的增长逻辑。在这份研究报告中，我们从县域人口流动规律出发，系统阐述“双循环”格局下的中国县域经济发展趋势，包括如下要点：

第一，当前县域发展格局如何，人口流动有何特点，哪些县城处于领先地位以及其领先地位是如何取得的；

第二，参与县域经济的市场主体发生了哪些结构性变化，哪些新主体值得注意；

第三，面对新的人口流动态势和新主体的崛起，地方政府应该应对哪些挑战？

20世纪初，美国经济学家马歇尔在他的《经济学原理》中首次提出了外部性理论。在他和他的学术继承者看来，相同或相似的行业在特定地理空间的聚集，能促使技术和知识在产业内部传递，减少了投入和产出的交通成本，令空间内的所有企业从更有效率的劳动力市场中获益。这便是经济学界广为流传的基于外部性的“专业化经济”。

回顾改革开放进程，沿海地区的城市和部分县域短短几十年的“压缩式发展”，正是马歇尔外部性在特定时空的显著体现。在珠三角和长三角地区，村镇经济和队社企业转制开局，之后基于专业镇的县域经济崛起，造就了部分万亿元GDP城市和具有全球影响力的制造业集群。这既符合世界经济客观规律，又是中国式现代化进程中独有的“专业化经济”。

然而，当我们以更深入的视角观察中国经济地理，不均衡的特征便会一览无遗：不仅是区域间的城市存在巨大的差距，县域和大城市之间更是大相径庭。这似乎是众所周知的常识，但具体的差距如何却又鲜有人知。

（一）县域与大城市存在巨大差距

整体上来看，北上广深等“优等生”的城镇化率已超过75%，全国平均水平的城镇化率超过60%，而县及县级市的城镇化率普遍在40%左右，可谓是数量级的差距。而从经济规模看，全国县及县级市共有1866个，但人均GDP在全国人均GDP以上的仅有285个。

从县域过往的数据看，至少有两个数据值得公众和研究者关注，一是仅2020年就有近2亿县域人口流向了大城市尤其是沿海地区的大城市；二是在人口流出量较高的县域，其存款规模普遍高于均值。这两个数据印证了人们心中的固有印象：小县城的人们去往大城市打工挣钱，努力存钱改善家庭生活。

上千座县城长期处于人口流出的态势。从具体区域看，皖北与豫南交界处、重庆市与四川省东部的交界处、广东省西南部与广西东南部的交界处形成了三个人口流出的核心片区，其次则是广东省东部、江西省北部、湖北省中部、湖南省以及贵州省西部和云南省北部的交界处共同组成了几个人口流出的聚集区。

不过值得注意的是，以上海为核心的长三角地区的部分县及县级市，同样吸引了大量的外来人口流入。换句话说，在1800多座县及县级市中，有一小部分具备了与大城市相当的吸引力。

（二）优势县域集中于江浙

这些富可敌“大城”的县及县级市有哪些？

据国务院第七次全国人口普查办公室编制的《2020中国人口普查分县资料》，全国有28座县城进入大中城市的行列。这份以地级市为主的105座城市名单中，昆山、义乌、慈溪和晋江凭借超过100万的城区常住人口，跻身II型大城市行列；瑞安、乐清、江阴和常熟等24座县城，则归属于城区常住人口超过50万的中等城市。

以城区常住人口为标尺，中国县域的“尖子生”得以显现。从地图上看，这是聚集和散落并存的区域格局：超过三分之一的县域“尖子生”集中在长三角地区，并且区分出II型大城市和中等城市的梯度；更多的城市则散落于沿海地区和中西部，形成就近集纳人口的“隐秘的角落”。

如果再引进GDP作为指标，县域“尖子生”的分布情况将变得更加有趣。在区域经济学者的语境中，千亿元GDP被视为县域经济的“优等线”。统计数据显示，2021年全国共计43个“千亿县”，该数据将随着2022年GDP数据的公布预计达到50个左右。结合经济数据看，28座“县级”大中城市中有17座为“千亿县”，更加集中在沿海地区尤其是江浙两省。

其中，昆山、义乌、慈溪和晋江堪称最强的四座“旗舰县”。这四座县级市不仅是城区常住人口过百万的II型大城市，还是经济规模超过两千亿元的“超级千亿县”。这四座“旗舰县”的崛起和腾飞，展现出产业经济对县域城镇化的超强支撑力。

28座“县级”大中城市中，有11座县城并不在“千亿县”之列，分别是滕州、三河、伊宁、延吉、兴义、简阳、永康、寿光、西昌、大理和永城。这11座“县级”中等城市当中，永康是以五金业为主的专业化经济县，寿光则是以蔬菜产业为主体的专业县，从模式上看，是成长中的义乌和晋江，其对劳动力的吸纳更显示出产业集群对城镇化的作用力。

县域“尖子生”在江浙地区的聚集，从旁印证了专业化经济之于城镇化的作用，即高效率的产业集群吸引了特定行业劳动力的正向流入。这契合了某种中国式的城镇化经验。在中国，21座超大特大城市与24座万亿元GDP城市几乎完全重合，人口规模几乎对应着经济规模。

这似乎不难理解，没有产业就没有就业机会，没有就业机会就很难在一个地方追求美好的生活。而对地方政府而言，没有足够体量的经济规模就没有可观的财政收入，而没有充足的财政收入就很难提供充足的公共服务。

事实上，国内的1800多座县城大部分都试图重复江浙县域的故事——借助区位和供应链筑起产业集群进而留住和吸引人口。然而，半数以上的县城并没有扭转劳动力外流的颓势，在与大城市、开发区的竞争中败下阵来。少数县域进入了“千亿县”的行列但城镇化滞后——26座“千亿县”的城区常住人口在50万人以下；更多的县城既没有创造较高的经济体量，又遭遇常住人口不多而且人口外流的城镇化困境；另外还存在相当数量的资源型县城，其转型之路已迫在眉睫。

对绝大多数的县城而言，顶层设计提出的“以县城为载体的城镇化”挑战巨大。摆在眼前的问题是如何做大经济体量，以及如何留住人。

（冯庆超 / 图）

马歇尔外部性在1960年代末遇到了它的挑战者，雅各布斯外部性。城市学家雅各布斯认为，不同行业间具有差异的公司，以及侧重知识生产的公司之间的互补性和知识溢出，更有助于创新发明。这种基于城市提供通用性的公共服务，让不同行业融合的经济形态，被称为“城市化经济”。

从目前县域“尖子生”的表现来看，崛起于三四十年前的大部分县域遵循马歇尔外部性的逻辑，而最新崛起的部分县域则有显著的雅各布斯外部性特征。中国县域的“城市化经济”正在显现。

（一）县域经济的六种模式

基于过往的数据和经济特征，研究团队将中国县域经济的发展模式归结为如下六类：

第一类可称为昆山模式。昆山、义乌和慈溪是典型的节点型产业县。这三座县级市均位于中心城市周边，共享中心城市的交通区位、供应链、信息流和劳动力市场。上海、苏州和杭州的“借势”和产业溢出，与县域内源性经济的碰撞和融合，使得三座县级市崛起了以小商品、电热毯等若干行业为支柱产业的专业化经济。其千亿元量级经济规模造就庞大的劳动力市场，吸纳周边乃至省外人口的流入，创造了独特的县域城镇化，国民财富的增长和人口的涌入实现了相对正向的循环。在笔记本电脑、小商品、电热毯等特定品类的全国性网络当中，昆山、义乌和慈溪已变成了具有行业话语权的枢纽。

第二类可称为晋江模式。晋江亦是依靠专业化经济崛起的县域经济典范。不过，这座县级市不在长三角地区，周边缺乏强辐射力的中心城市，其遍及全球的外源性网络更多是凭借自身的行业影响力创造的。晋江制鞋业撑起的生产总值，甚至帮助所在的泉州市获得“万亿元GDP俱乐部”的入场劵。

第三类可称为肥西模式。肥西县是安徽省唯一的人口净流入县域。肥西模式的特征是既没有强辐射力的中心城市，又没有类似晋江那样的外源性网络，而是通过制度改革“无中生有”造就了强有力的工业园区，最终推动了局部区域的专业化经济。从1800多座县城来看，位于中部的肥西县可谓是“逆天改命”的模范。

第四类可称为寿光模式。山东省寿光市和黑龙江省五常县是该模式的典型代表。寿光模式或曰五常模式的特征是“靠山吃山靠海吃海”，凭借县域独有的农业资源禀赋造就闻名全国的地理性品牌，形成三产融合的专业化经济。寿光蔬菜和五常大米的金字招牌成就了两座县城独一无二的发展根基。

第五类可称为神木模式。陕西省神木市是全国产煤第一大县，是典型的资源型城市。放眼全球，资源型城市都会遇到环保标准制约、资源枯竭等共性问题。2008年前后，神木市摒弃单一的煤炭开采模式，转向能源结构的转型，布局风能、光伏等新能源产业，同时还承担了黄河沿线生态保护的重要职责。该县级市推动黄土高原水土流失综合治理、退耕还林还草等生态重点建设项目，植被率上升到43.2%，入选成为国家园林城市和省级森林城市，人们传统印象中的“荒山秃岭”正被满目青山绿水所替代。从经济形态看，神木从一种专业化经济转向了另一种专业化经济，而生态功能的强化则呈现出对公共服务的重视，是城市化经济的一种体现。

最后一类可称为大理模式。28座“县级”大中城市榜单上，延吉和大理的出现似乎正印证另一个道理。那就是，县域的城镇化不一定依靠专业化经济，而是有其他的选择。换句话说，人们在县城追求美好生活，不一定需要到工厂打工和搞批发，尽管这是国内上千座县城选择的存在方式。延吉和大理的特点是拥有独特的生态风光和民俗风情——延吉拥有长白山的白雪和朝鲜族的舞蹈，大理则拥有洱海的波澜和白族的美食。围绕着旅游行业，延吉和大理均吸引着人口涌入，让全球游客放松心情的同时也让众多民宿、餐饮从业者拥有了自己的事业和人生。

需要指出的是，在县域“尖子生”的名单中，珠三角地区的缺席是个浪漫的意外。改革开放早期，“广东四小虎”的声量丝毫不比“苏南模式”弱，广东的县域经济在全国数一数二。不过，随着改革开放的推进，广东最强的县或升格为地级市（东莞、中山），或转设为新的城区（顺德、南海、番禺），最终退出了县域竞争的疆场。当年的专业镇正逐步转向以公共服务为基础的城市，由生产职能为主转向生产和消费兼顾。延吉和大理的崛起，正印证了这样的逻辑。

当大城市承载不了梦想，当人们想要到隐秘的角落追逐别样的生活，县城能够成为未来的一个选项吗？研究团队认为，从县域“尖子生”的成功实践看，摆在1800多座县城面前的至少有两种选择：一是像昆山、义乌和晋江那样，借助交通区域和供应链网络，做产业集群驱动的节点型县城；二是像延吉和大理那样，讲述“绿水青山就是金山银山”的故事，做绿色发展的生态型县城。

这两种模式对应的发展规律，正是专业化经济和城市化经济。未来，以县城为载体的城镇化，农民的就近城镇化，其选择大概率落在这两个选项。不过从整体上来看，在如今扩大消费的背景下，代表城市化经济的大理模式或许更适合县域发展。其背后的逻辑是，第一，国内大部分的县域都还没有形成明显的产业集群；第二，不同县域本身积累了差异化的风物、建筑和民俗风情，适合进行拓展和开发；第三，在社交网络共情式传播爆炸的当下，每座小县城都有成名的机会，从2021年的理塘、昭苏到如今“背景太假哥”带火的新疆尉犁县，都显示出大理模式被复制的可能。

从昆山、晋江为代表的县域看，专业化经济行业单一对创新创业的抑制，居民对公共服务的需求，以及新的中高层次人才对生活品质的追求，都要求地方政府强化公共基础设施，造就一定量级的“城市化经济”。

（二）大企业和创业者的参与

回顾改革开放进程，专业化经济在部分县域的崛起，所依赖的基本上都是本地化的民营经济和中小型企业。无论是“广东四小虎”（顺德、南海、中山、东莞）还是长三角的昆山、义乌，其崛起和壮大均有赖于逐渐勃兴的民营经济。从改革开放早期看，县域的民营经济来源有二：一是原有的队社企业、村镇企业转制；二是本地居民或外来人口自主创办的个体户，许多个体户逐渐演变为支撑当地经济的中小型企业。

这段历程映射出中国县域经济的两大特征：一是民营经济和中小型企业构成县域的产业集群及专业化经济；二是跨国公司、大型企业缺席县域经济的发展。也就是说，除了昆山、东莞（改革开放初期还是县级建制）等少数县域有跨国公司的垂青，跨国企业、大型企业鉴于资源禀赋而更青睐大城市，对县域有着天然的“偏离”。

不过值得注意的是，县域近年来越来越成为大型企业的选择。以中小型企业为支撑的县域经济，在大型企业下沉之后，拥有了更大的想象空间。从近些年的实践来看，下沉至县域的大型企业主要有如下三类：

一是以碧桂园为代表的开发商。碧桂园这样的大型开发商下沉，带来了较为先进的规划理念和建筑技术，不仅帮助县城构建起了现代化的社区，同时亦分担了一部分诸如修路建桥的市政设施建设，缩小了县城与大中城市的人居环境差距。另一方面，大型开发商的企业社会责任项目，往往能够帮助县域某些经济形态的升级。比如在广东省英德市，碧桂园扶贫团队帮助搭建的扶贫车间，帮助部分农户脱贫致富亦推动了英德市农产品地理性品牌的崛起。

二是以淘宝、京东、拼多多为代表的电商平台。电商平台一方面推动工业消费品的下行，以丰富多彩的购物体验提升县城生活的品质；另一方面，电商平台造就的“淘宝村”“淘宝镇”和“淘宝县”，为县域的产业集群提供了强有力的销售渠道，带动县域的农产品、工业品规模壮大和迭代升级。例如，京东与甘肃省民勤县的合作，极大拓展了当地蜜瓜、人参果、肉羊等特色农产品的销售市场。

三是以星巴克为代表的消费品牌。当被视为大城市“小资情调”的星巴克开进县城时，成百上千的县城逐渐拥有了在大城市生活的部分体验。从根本上来讲，县城要成为与大城市平等的选择，就需要有与大城市相类似的产品和服务。星巴克倡导的“第三空间”进入县城时，其咖啡口感和社交价值亦接入县城的消费体系，令县城生活的人们尤其是返乡的年轻人拥有了比肩大城市的生活体验。

最后需要强调的是一类新群体——拥有高学历、在大城市工作过的返乡创业者。在诸如大理、延吉等县城，许多民宿、咖啡馆和特色餐厅的背后，往往站着这样的“小城创业家”。对县域而言，返乡创业者的加入，不仅意味着中小型企业的壮大，更意味着县城承载着更丰富的、更有创意的消费体验，其逻辑和星巴克的下沉一致。而从另一个角度来说，年轻人返乡创业意味着县城拥有了新的就业机会，也拥有了追求美好生活的城市权利。

大型企业的下沉和创业者的再崛起，正在改变着中国数以千计的县城。

（冯庆超 / 图）

基于国内县域经济的发展趋势，结合对28座“县级”大中城市的实践，研究团队提出如下行动建议：

因城施策，结合县域自身特有的资源禀赋确定发展模式。对有产业集群基础的县域，可在强化专业化经济、做强民营经济的基础上，推动优势产业的技术创新、品牌创新和产品创新，提升产业集群的综合竞争力；对没有产业集群基础的县城，可深入挖掘县域的自然风光、风俗民情等方面的特色，走创意和绿色发展的道路。

宜业宜居兼顾，推动联通周边城市、县城构筑区域化的公共服务共享网络。鉴于县域财政有限的县城，邻近的县城、城市可实现抱团，在教育资源、医疗资源和购物中心等公共设施实现共享，实现“小学初中在县城、高中到市里”“小病中病在县医院、大病到市里到省里”的分级式公共服务网络。

既要重视下沉的大型企业，又要重视中小型企业。一方面要通过营商环境制度改革，为大型企业提供接近大城市的市场环境和服务质量；另一方面要摒弃中小型企业不需在意的陈见，为中小型企业的壮大和转型在融资上、劳动力市场上等方面提供充分的支持。

推动参与式治理，让企业家、返乡创业者、就近就业的农民工共同参与县域治理建设，通过咨询会、座谈会、建设行业协会等方式，建设正式的、非正式的职能部门与企业家、创业者和农民工的对话机制，设立“企业家日”“农民工日”“营商环境日”等特定节日弘扬企业家精神和工匠精神，畅通各类市场主体的表达，共同推动县域发展问题的解决。