11.02.2023

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导读：衣保中预计，未来收缩型地区、城市撤街设镇的现象会越来越多。

作者 | 第一财经 林小昭

封图 | 新华社

一般来说，随着工业化和城镇化的发展，把一些人口集聚、靠近主城区的乡镇改为街道，可以进一步提升城镇化水平，拓展城市发展的空间。但如今，在东北的伊春和齐齐哈尔，却出现了把街道改为镇的现象。

这其中，黑龙江省伊春市的动作较大。今年1月，伊春市将友好区的双河子街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。而在去年12月，伊春市就撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇;

同处黑龙江的齐齐哈尔市碾子山区也在去年开展了“撤街设镇”，将富强街道撤销设立华安镇。

将街道改为乡镇，这一看似“逆城镇化”的举措，背后有哪些原因？

撤街设镇背后：外围城区人口密度降低

乡镇和街道都是平级单位。一般来说，在经济发展过程中，将一些人口集聚、临近城区的乡镇改为街道，有利于提升当地的城镇化水平和质量。对被调整的乡镇来说，改为街道后，意味着当地纳入到城市规划和发展的范围，城市的交通、科教文卫、公共服务、城市基础设施建设等资源也延伸、覆盖到当地。

对于城市来说，将部分乡镇改为街道，城市拥有更大的发展空间，可以进一步整合资源，布局更多的产业，集聚更多的人口，进一步增强带动和辐射周边发展的能力。

但乡镇要改为街道，也不是随便能改的，而是有一定的标准。根据2021年公布的《黑龙江省设立街道标准》，人口指标方面：1.建成区人口密度每平方公里1万人以上的不设区的市或市辖区，拟设街道区域常住人口不低于5万人，城镇人口不低于3万人；2.建成区人口密度每平方公里0.5—1万人的不设区的市或市辖区，拟设街道区域常住人口不低于3万人，城镇人口不低于1.8万人；3.建成区人口密度每平方公里0.5万人以下的不设区的市或市辖区，拟设街道区域常住人口不低于1.5万人，城镇人口不低于0.9万人。

在经济指标方面，拟设街道区域前两年全口径财政收入或人均可支配收入位于所在不设区的市或市辖区下辖乡（镇）的前30%，第二、三产业增加值位于所在不设区的市或市辖区下辖乡（镇）的前30%。

整体来说，将乡镇改为街道，体现的是城镇化率和城镇化水平的不断提升，人口的不断集聚和城市的扩张。但城市并不是总是在扩张。城镇化发展到一定阶段，必然会出现一些收缩型的城市。当一些城市产业发展停滞、人口外流、城市面临收缩时，外围街道的人口密度不断下降，经济指标欠佳，逐渐达不到街道的设立标准。

伊春下辖4个市辖区、5县和1个县级市。第七次全国人口普查数据显示，2020年伊春全市人口为878881人，全市10个县（市）区的人口，与2010年第六次全国人口普查的1148126相比，减少269245人，下降23.45%，年平均增长率为-2.64%。

齐齐哈尔2020年全市人口为 4067489人，与2010年第六次全国人口普查的5367003人相比，减少1299514人，下降24.21%，年平均增长率为-2.73%。

吉林大学东北亚研究院教授衣保中对第一财经分析，东北的工业化和城镇化比较早，在计划经济时期，东北地区中心城区人口规模大的城市就比较多，很多地级市的城区人口规模都比较大。但近年来经济发展较为缓慢，城区人口规模变化不大，有的城市甚至处于萎缩状态。当前，东北的人口流动主要直接流向东北的几个副省级城市和东南沿海发达地区，很少流向地级市城区。

当前，我国的城镇化率已经超过了65%，进入到二次城镇化阶段，相比一次城镇化过程中人口由乡到城的流动，二次城镇化是城市之间的流动。在2022年全国人口减少85万的情况下，未来城市之间的分化也会更加明显。

另一方面，从城市空间形态和结构来说，东北这些地级市的市辖区中，不少外围市辖区主要是依赖于资源开采而发展的，这些外围市辖区，本身人口的总量就不大，人口密度也不高。在资源逐渐枯竭后，市辖区的人口密度进一步降低，逐渐不符合街道的设立标准，这种情况下，街道改为乡镇，也符合城市本身发展的客观要求。

收缩型城市瘦身强体

实际上，在此次部分街道调整前，伊春市曾进行一次大规模的市辖区调整。伊春市曾一度辖15个区、1个县，代管1个市。2019年7月13日，伊春市召开动员大会，宣读《国务院关于同意黑龙江省调整伊春市部分行政区划的批复》，撤销了15个市辖区，新设立了汤旺县、丰林县、南岔县、大箐山县和伊美区、乌翠区、友好区、金林区8个县区。

东北的很多地级市由于工业化和城镇化都比较早，因此城市规模也不小，比如鹤岗、鸡西就有6个市辖区，阜新市也下辖5个区，齐齐哈尔拥有7个市辖区，双鸭山、佳木斯、牡丹江和本溪均有4个区。但在资源枯竭、产业收缩后，不少城市也面临城市收缩的局面。

对收缩型城市来说，将外围城区的部分街道撤街设镇，不仅符合所在区域的客观发展情况，对城市中心城区发展和被调整的街道也是双赢。对城市来说，随着人口外流、经济发展缓慢，地方财力有限，这种情况下，没有足够的资源投入到公共服务配套中。

适应城市的收缩，规划和建设方面也必然要有所调整和改变。2019年4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提到，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

衣保中说，很多资源型城市原来是随着资源开发而建设的城区，城区范围比较分散，市政建设等方面效率较低，现在随着资源枯竭、城市枯竭，需要适当收缩，将“盘子”向主城区集中。

中小城市研究院院长牛凤瑞分析，一些资源型市辖区范围较广，人口密度比较低。比如，一些老工业城市，原来居住区与矿区挨得比较近，职住一体。在资源枯竭后，矿业没有了，但居住区还在。对城市来说，原来比较分散型的布局，如今明显不合适了。这些城市需要适当收缩，强身健体，有利于提升城市集聚度，减少管理成本和行政成本，提升公共服务效率和水平。

另一方面，对被调整的街道来说，撤街设镇，也有利于当地的经济社会发展。相比街道作为派出机构，镇是一级政府，自主发展权限更大。

衣保中说，改为镇后，也有利于当地因地制宜，发展农业等相关产业。另外相比街道，乡镇可以获得不少政策红利，包括支持乡村建设的各种政策资金，这些政策支持对发展农业等相关产业十分有利。衣保中预计，未来收缩型地区、城市撤街设镇的现象会越来越多。

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