上市公司审计能否强制轮换？证监会回应诸多焦点问题！将压实中介机构"看门人"责任

券商中国记者注意到，在两会代表和委员建议提案中，不少涉及到信用评级、审计机构和资产评估等中介机构的监管与发展，如评级机构展业过程中评级虚高、上市公司审计是否需要推行强制轮换制度，以及资产评估机构是否要分类监管等，证监会及时回复了相关内容，力图进一步压实中介机构“看门人”责任。

近年来，上市公司财报审计问题屡屡受到关注，因为上市公司财务造假，审计机构往往难逃其责。

保持审计独立性是会计师事务所客观公正执业的前提，也是审计执业质量和上市公司信息披露质量的重要保障，有政协委员提出《关于建立和完善上市公司审计强制轮换制度的提案》，聚焦注册会计师行业及资本市场审计监管热点问题，提出了增强审计独立性、提升审计执业质量的意见。

证监会表示，对于上市公司审计机构强制轮换，学术研究和监管实践都持有不同观点。

从学界研究看，支持强制轮换的观点认为，强制轮换有助于增强注册会计师的独立性，打破审计机构与被审计单位长期合作形成的“利益共生”；能够突破长期审计关系中形成的固有思维模式，提高审计质量。

不支持强制轮换的观点认为，强制轮换会提高会计师事务所的营销成本；新任注册会计师对客户熟悉程度低，可能不能有效控制审计风险，以及会计师事务所缺乏持续与客户保持合作关系的动力，可能减少在审计项目上的投入，从而影响审计质量；强制轮换还可能会降低会计师事务所的议价能力，加剧审计市场的低价竞争。

从监管实践看，境外主要经济体对强制轮换均较为慎重。美国曾针对会计师事务所的强制轮换开展了长达十余年的一系列的研究和讨论，最终由于弊大于利于2013年由国会决定不实施强制轮换。欧盟2014年通过了欧盟审计改革法案，该法案要求对公众利益实体审计实施会计师事务所强制轮换，轮换期为10年，10年后如果继续中标，还可以再审计10年，但最长不超过20年，欧盟的强制轮换政策实际较为宽松。加拿大、新加坡等国则曾实施过强制轮换但最后予以废除或限制使用范围。

从我国监管实践看，我国中央企业和国有金融企业实施了审计机构强制轮换，审计机构最长服务时限可达8年。

而上市公司具备较强的市场属性，强制轮换涉及面广、影响较大。这是因为：

一是国有企业和上市公司的不同特点决定了其需适用不同的轮换政策。国有企业由国务院和地方人民政府履行出资人职责，为加强对管理层的监督考核，政府可以出资人的身份推行强制轮换政策；而上市公司市场属性更强，选聘会计师事务所的方式更加灵活多样，变更审计机构也较为活跃，2020年及2021年分别有398家、446家上市公司变更审计机构，占上市公司总数的9%至10%。

二是强制轮换对资本市场审计影响较大，亦可能损害审计质量。经统计，审计机构服务年限超过6年的上市公司为1916家，占比约40%，其中上市公司审计客户超过100家的大所审计1454家，占其上市公司审计业务的41%。如实行强制轮换将对大量上市公司集中产生影响，同时可能降低证券审计市场集中度，若由执业质量高的审计机构变更为执业质量低的机构，还可能降低审计质量。

三是证券审计违法违规与审计服务年限关联性不强。经统计，2021年被采取行政监管措施的审计项目中，处理时服务年限不足6年的为46个，在7年至9年之间的为10个，超过9年的为22个，分别占比59%、13%和28%。服务年限不足6年的案件及项目占比高，案件及项目查处与审计服务关联性不强。

因此，证监会答复称，会计师事务所强制轮换有利有弊，并存在较大争议。考虑到上市公司审计强制轮换涉及面广、影响较大，证券审计违法违规与审计服务年限关联性不强，强制轮换需要进一步审慎研究、稳妥推进。下一步，将持续跟进上市公司审计机构轮换情况，认真研究评估强制轮换对资本市场产生的影响和政策可行性，加大对审计服务年限较长的审计项目的监管力度，切实提升审计独立性和执业质量。

近年来，债券违约现象持续出现，背后的评级机构监管亦受到重视。

在信用评级监管方面，人民银行是信用评级行业主管部门，截至2022年5月底，全国共有55家评级机构在人民银行完成备案。发展改革委、财政部、证监会为信用评级业务管理部门。证监会依法对交易所债券市场评级业务进行监督管理。

证监会表示，近年来，积极引导评级机构建立并使用能够实现合理区分度的评级方法体系，持续推动弱化外部评级依赖，将评级需求的主导权交还市场，同时，压实评级机构责任，严厉打击利益输送、级别竞争等违法违规行为。在监管中，注重与行业主管部门的沟通协作，通过联合检查、联合评价等方式，引导评级机构提升执业质量，推动评级高质量健康发展。

近两年，为夯实评级业务制度基础，促进评级行业健康发展，证监会表示，先后做了两方面工作：

一是贯彻落实党中央、国务院关于简政放权的决策部署，按照《证券法》要求，证监会修订发布《证券市场资信评级业务管理办法》（简称“《管理办法》”），取消证券评级行政许可，改为备案管理。截至2022年5月底，累计已有13家机构完成首次备案。《管理办法》发布后，新增安泰信用评级有限责任公司于2021年11月完成了交易所债券市场评级业务首次备案，另外，还有1家评级机构首次备案正在材料补正中。

二是为有效解决评级虚高、区分度不足、事前预警弱等评级机构当前阶段面临的突出问题，人民银行等五部委联合出台了《关于促进债券市场信用评级行业健康发展的通知》，从加强评级方法体系建设、完善公司治理和内部控制、加强信息披露、优化评级生态等方面对评级机构提出全方位监管要求。通知发布以来，评级上调家数明显减少，级别竞争问题显著改善，从业人员规范性进一步增强，行业生态在持续优化。

证监会表示，为配合上述制度的出台，证监会、证券业协会等多次组织召开专题会、培训会，对已备案的评级机构高级管理人员和从业人员，开展法律法规和监管政策的培训等。

证监会还表示，下一步将做好如下工作：一是继续严格落实《证券法》备案要求，按照《管理办法》《备案规定》做好交易所债券市场评级业务备案管理；二是指导行业协会加强自律管理，修订自律规则，进一步落实和细化部门规章及规范性文件要求。

近年来，从事证券服务业务的资产评估机构迅速增长，由此带来相关政协委员提出的《关于加强证券业资产评估机构分类监管的提案》。

证监会认真研究并与财政部协商沟通后答复称，备案制实施以来，从事证券服务业务的资产评估机构增长较快，为证券评估监管带来较大挑战。加快证券资产评估机构分层管理有利于聚焦评估监管重点，提升监管效能，确需认真研究。

证监会表示，其持续加强对新备案资产评估机构的监管，开发建设资产评估机构备案系统，做到对首次备案、重大事项备案、年度备案及业务报送全覆盖。

在备案监管方面，证监会在收到资产评估机构的备案申请后，及时核验基本信息、执业许可、诚信记录、内部管理制度及执行情况、职业保险或计提的风险准备金等，并对关注到的证券服务业务真实性存疑、成立时间较短等专业胜任能力存疑、未计提风险基金或购买职业保险等投资者保护能力不足、承接与自身执业能力不匹配的高风险证券评估业务等异常情形开展问询，要求资产评估机构补充说明合同签订情况、工作开展情况、专业人员配备情况及拟实施的风险应对和质量控制措施、拟提升投资者保护能力的措施等。

在业务报送监管方面，证监会每年通过约谈、培训、下发通知、现场督导等方式向资产评估机构强调业务报送要求，持续督促其按要求做好业务完成情况报送。其中，上市公司、非上市公众公司、发行公司债券的公司、拟上市公司相关证券服务业务的完成情况需在出具报告之日起10个工作日内报送，其他证券服务业务需在每月度结束之日起10个工作日内报送，报送信息包括评估对象、评估方法、评估价值、签字人员及质量复核人员等30余项具体信息，基本能够实现“逐笔实时报备”。

证监会表示，下一步，将继续优化资产评估机构备案系统，增加评估报告、评估说明上传功能，提升备案监管、业务报送监管效率效果，夯实证券评估分层监管基础，推进证券业资产评估机构分层管理相关要求落实落细。