两会前瞻：新一届政府将如何开好局？
（转载请注明出处：微信公众号 lixunlei0722）
全年目标如何设定？追求增长质量，低基数下经济增长目标设定谨慎。2022年GDP目标增速未完成，低基数理论上应该有利于提高今年的目标增速。但今年比如上海、吉林、北京都面临着比2020年还要低的低基数，但其经济增速目标设定持平于上年或调降，可见政府对经济增速目标的设置较为谨慎。全国目标或在5%以上。
各省2022年的城镇新增就业目标绝大多数也都完成，而2023年的目标有超八成省份保持不变，因此预计今年全国就业目标或仍趋稳定。就业政策则强调落实落细、多渠道同步发力。
财政收入：政府乐观、居民谨慎。政府上调收入增速，或主要在于减税降费、土地和房地产市场降温、疫情冲击这几个拖累2022年财政收入的因素，在2023年大概率均将明显好转，财政减收压力缓解，财政仍是稳增长的主要发力端。财政赤字率或上调至3%-3.2%。
货币政策仍重结构。货币政策的思路已从全面性宽松转向结构性宽松，各类专项再贷款及政策性开发性金融工具的设立均是体现。央行22年Q4货政报告也表示坚决不搞“大水漫灌”。
2月份的PMI数据创2013年以来新高，好于预期，则从政策的力度看，预期不会出台强刺激政策。投资是稳增长的重要抓手，注重提速提质提效，项目开复工率显示投资发力明显前置，预计基建投资仍领衔。 地方对消费恢复未明显乐观，消费仍以恢复为主，汽车、家电、文旅是重点领域，消费条件也有改善。
激发市场主体活力，坚持“两个毫不动摇”，发展壮大民营经济。
地产仍以防风险为主。新发展模式尚未有明确定义，政策端近期大力支持住房租赁市场建设，未来公共属性更强的居住或是方向。
报告正文
一
追求增长质量，低基数下经济增长目标设定谨慎。2022年初步核算，不变价的GDP增速录得3%，仅高于2020年的2.3%，处历史次低位。去年的低基数理论上应该有利于提高今年的目标增速。不过，参考同样面临低基数的2021年，从省级层面看，约四成地区提高目标增速，约五成地区保持目标增速不变，2021年各省目标增速加权平均较2020年调高0.4个百分点，全国2021年的目标增速较2019年未有提高。今年比如上海、吉林、北京都面临着比2020年还要低的低基数，但其经济增速目标设定持平于上年或调降，可见政府对经济增速目标的设置较为谨慎，同时也是响应中央经济工作会议提出的“实现质的有效提升和量的合理增长”。
全国GDP增速目标或在5%以上。首先，GDP增速目标具有连贯性。2012-2022年间，除了2020年未设增长目标外，其余年份的经济增长目标或持平于上年，或调降0.5个百分点，即便是面临低基数的2021年，目标增速也并未跃升，为5.5%。因此今年的目标增速为5.5%或5%。其次，考虑到地方加权平均的目标增速下调0.5个百分点，全国的目标增速或下调，为5%。最后，中央经济工作会议强调“要坚定做好经济工作的信心”、“提振发展信心”，目标设定在5%以上，有利于信心的恢复。
就业目标仍趋稳定。2022年全国新增城镇就业1206万人，虽完成年初目标，各省市自治区也绝大多数完成了城镇新增就业目标。但全国超额完成比例仅不到10%，创下2009年以来新低，也明显低于1600万的实际城镇新增劳动力，总的来说就业形势依然严峻。2023年各省市自治区城镇新增就业目标有超八成保持不变，仅宁夏和安徽略有上调。此外，外贸带动相关就业人数达1.8亿人，占比约1/4，考虑到今年我国出口或较快回落，今年稳就业的压力或也将边际上升。因此，我们预计今年全国就业目标或仍趋稳定。
就业政策强调落实落细，多渠道同步发力。参考各地方的就业政策部署，我们认为今年的就业政策强调落实落细、提升质量。一是完善重点群体就业支持体系，把促进青年特别是高校毕业生就业摆在更加突出的位置，比如海南、宁夏、内蒙古提出了高校毕业生落实率的具体目标；二是完善灵活就业体系，支持和规范发展新就业形态，比如广东、浙江、甘肃、内蒙古提出建设零工市场；三是在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收，比如山东、新疆。
二
财政、货币如何发力？
收入端延续政府乐观、居民谨慎，财政稳增长或仍是主力。今年各省市自治区在财政收入目标的设定上延续乐观，目标上调的有13个，创2015年以来新高。加权平均看，目标增速高于去年0.4个百分点。居民收入目标上各省市自治区均有提及，但仅1个上调，上调省份数量创2017年以来新低。政府上调收入增速，或主要在于减税降费、土地和房地产市场降温、疫情冲击这几个拖累2022年财政收入的因素，在2023年大概率均将明显好转，财政减收压力缓解，财政仍是稳增长的主要发力端。
财政赤字率或上调至3%-3.2%。2022年财政赤字率为2.8%左右，处于2016年以来的较低水平。而2022年全年一般预算收支、政府性基金收支均不及目标增速，其中收入距离目标增速差距较大。而得益于新发行5000亿专项债结存限额以及提前使用了今年的4000亿预算资金，广义财政缺口并未较年初制定预算时扩大。而财政部表示今年要“适度加大财政政策扩张力度”，在去年提前使用了今年的部分预算资金，去年政府性基金收入拖累明显，较多使用结转结余资金补充收支缺口的背景下，预计今年的赤字率或有上调，至3%-3.2%。
新增专项债额度或持平，但发行和使用节奏继续前置。1月、2月地方政府新增专项债分别发行4912亿元和3358亿元（包含28日的计划发行），发行节奏上与2022年相当，略慢于2020年。今年的专项债提前批额度下达时间是历年最早；从地方披露的一般预算报告中可统计地方收到的提前批专项债额度合计为2.19万亿元，达提前下达额度的上限，也是历年最高，较去年的1.46万亿元增长50%；此外，监管还要求提前批专项债额度需在2023年上半年使用完毕，这均彰显了财政稳增长的迫切性。我们预计今年专项债发行和使用的节奏继续前置，更多为了尽快形成实物工作量和推动信心恢复；而鉴于当前的地方债务压力，以及财政部表示今年将“合理安排地方政府专项债券规模”，新增额度可能持平于前两年的3.65万亿元。
货币政策仍重结构。对于货币政策而言，去年在思路上已经有了明显转变，更加强调与财政政策的配合，结构性宽松代替了过去的全面性宽松。设立各类专项再贷款及政策性开发性金融工具均是这种思路转变的体现。央行在2022年第四季度货币政策执行报告中也表示坚决不搞“大水漫灌”，结构性货币政策工具聚焦重点、合理适度、有进有退；持续发挥政策性开发性金融工具的作用，更好撬动有效投资。因此预计今年的货币政策依然延续“精准滴灌”的思路，全面宽松的概率较低。
三
重点工作如何部署？
2月全国制造业PMI录得52.6%，创2013年以来新高，好于预期。1-2月合计看，也处2013年以来同期次高位，略低于2017年同期水平。制造业景气度明显好转，主要是疫后及春节假期结束劳动力返岗，就业创同期新高，项目开复工较好，支撑生产端明显反弹。
经济恢复好于预期，从政策角度看，预计不会出台强刺激政策。
不过，从服务业PMI从业人员指数看，仍处历年同期中等水平，且在收缩区间，或指向内需特别是消费端仍待修复。
结合地方政府工作报告对重点工作的部署、近期高频数据表现及近期重要会议内容，我们认为全年重点工作有以下几方面值得关注：
第一，投资是稳增长的重要抓手，注重提速提质提效。从各省投资增速目标看，今年有26个省份明确投资目标，占比创下2016年以来新高，不过加权平均增速稳中略降。各省在延续去年强调投资有效性的基础上进一步强化有效投资的关键支撑作用，注重提速提质提效。一方面强调优化审批服务和要素保障；另一方面优化体制机制，比如天津、山西、内蒙、海南、宁夏等地强调加大招商引资力度，完善招商考核办法，突出精准化、专业化，以提升项目质量。
春节后各省市自治区通过开年第一会、下发文件等方式，强调“扩大有效投资”。据百年建筑网调研数据，节后第1、2周，工程复工和劳务到位较慢，但节后第3周开始提速，第4周项目开复工率和劳务到位率持续好于2022年同期，投资发力前置。其中市政最高、基建其次、房建最低，我们预计投资仍是稳增长的重要抓手，基建投资仍领衔。
第二，地方对消费恢复未明显乐观，消费仍以恢复为主，汽车、家电、文旅是重点领域，消费条件也有改善。从地方社零增速目标变化看，31个省市中有6省上调、14省下调、5省持平、6省未有数据，加权平均看，各省2023年社零目标增速为7.1%，较2022年的7.7%下降0.6个百分点。地方对消费恢复未明显乐观或也与地方多数调降居民收入增速相关。
促消费仍以汽车、家电为重点领域，近期多地已发放相关消费券、增加车牌数，而随着“保交楼”的推进，地产竣工回暖也会提振家电消费需求。文旅应是反弹力度最大的消费类别，主要是疫情压制的需求释放。近期的高频数据均显示居民出行意愿强烈，23城地铁客运量持续处2019年以来同期新高，文旅部放开出境游业务，我国执行国际航班数持续创新高。此外，多地提出发展夜经济、“一刻钟便民生活圈”，北京、上海均出台文件允许摆摊，均进一步改善了消费条件。
第三，教育、科技、人才“三位一体”，进一步加固创新根基。二十大报告新增科教兴国战略，强化了“教育、科技和人才”三位一体战略布局对高质量发展的基础性、战略性支撑。各地新年政府工作报告均提出“坚定不移推进创新发展，塑造现代化建设新动能新优势”作为未来五年工作的重点内容。而对于科技创新水平本身就很强的北京、上海和广东省均将此任务放在了今年重点任务的前列，地位甚至高于扩大内需
各地政府工作报告均从以下三方面部署，进一步加固创新根基。教育是基础，其中基础教育强调普惠、公平，促进优质均衡发展；推进职业教育、高等教育的产教融合。科技是关键，首先，加大科创投入，包括政府投入资金增长、创新平台建设加码，创新链布局加力；其次，创新科技体制机制，包括推进科技体制改革三年攻坚，加快科技成果转化应用体系建设，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系；第三，强化企业的科创主体地位，多地实行科技型企业的“双倍增计划”，明确单项冠军、“专精特新”企业数量目标。人才是根本，各地注重构建更加积极、开放、有效的人才政策体系，强化人才引育力度。
第四，激发市场主体活力，坚持“两个毫不动摇”，壮大民营经济。市场活力来自一个个微观主体，而这其中民营主体占绝大部分，截至2022年8月底，民营企业在企业总量中占比至93.3%。二十大报告提出，优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。中央经济工作会议指出要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，这也是“改善社会心理预期、提振发展信心”的重要举措。
第五，地产仍更注重风险。关于地产的部署，地方上如果有提及，则延续“房住不炒”，支持刚性和改善性住房需求，同时扎实做好保交楼工作。特别地，吉林省明确了今年“确保完成1.5万套保交楼任务”的具体目标。但值得注意的是，今年部分地区将上述部署放在防风险领域，部分地区则延续放在了民生领域，或意味着当前地产问题对于政府而言首要任务仍然是防范可能带来的风险。央行在2022年四季度货币政策执行报告中也再次强调坚决不将房地产作为刺激经济的手段，扎实做好保交楼、保民生、保稳定各项工作。
住房租赁市场迎更多政策支持，保租房建设目标有所调降。从中央经济工作会议看，2023年房地产业会向新发展模式过渡。何为新发展模式，现在还未有明确的官方定义，不过提供公共属性更强的房子或是应有之义，毕竟围绕解决新市民、青年群体的住房问题仍是民生的重点，发展住房租赁市场是租购并举的住房制度建设的重要一环。地方上，多地新提租房补贴，比如广东、山东、天津新提出了发放租房补贴目标。近期央行、银保监会就《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》公开征求意见，提出支持发放住房租赁经营性贷款，在风险可控的情况下，稳步推进REITs募集资金用于住房租赁经营，预计租赁市场建设将迎更快发展。不过，值得注意的是，多数省份保障性租赁住房的筹措（建设）目标有所下调。
最后，人口方面，以“一老一小”为重点完善人口服务体系。2022年末，全国人口为141175万人，比2021年减少85万人，为1963年以来首次录得负增长。与此同时，人口老龄化加速，全国60岁以上人口占比2022年末为19.8%，增加0.9个百分点，增幅创2012年以来新高，0-15岁人口占比也为2013年以来首次回落，录得18.1%。面对更加严重的人口老龄化，各地在公共服务上也更加注重提升对“一老一小”的支持，今年更多省份明确了增加养老、托育机构的具体目标，比如广东、贵州、宁夏、内蒙古等8省市，凸显其重要性。
风险提示：政策变动，经济恢复不及预期。
作者 刘雅丽：宏观研究助理，上海交通大学应用经济学硕士，负责国内实体经济及政策研究。
延伸阅读：
一些往事与思考
微信扫码关注该文公众号作者