银保监会将成过往，6项金融机构改革还将引发哪些变局

图/视觉中国

文 | 《财经》记者 张威 陈洪杰 唐郡 张颖馨 张欣培

编辑 | 袁满

时隔五年，中国金融监管的格局再度重塑，继2018年的一行三会（即人民银行、银监会、证监会、保监会）变一行两会（即人民银行、银保监会、证监会）之后，中国特色的“双峰”监管模式初见端倪。

据新华社报道，3月7日下午3点，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。

在公布的13项国务院机构改革中，6项涉及金融机构改革，几乎占了一半。

其中与业界预期一致的是，组建国家金融监督管理总局（下称“金监局”），将中国人民银行（下称“央行”）对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）的投资者保护职责划入金监局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。金监局作为国务院直属机构。

根据方案，中国金融监管体制将形成新的“一行一局一会”结构：中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会。

调整后，一边是宏观审慎监管，旨在维护金融稳定，防范系统性风险；一边是市场行为监管，规范金融机构行为以实现消费者保护，经过几轮机构改革沉淀，具有中国特色的“双峰”监管模式初具。

新监管结构一旦落地，运行五年的“一行两会”监管模式将终结。

五年前（2018年）上一轮国务院改革方案，原银监会与原保监会职责整合组建为银保监会，两会拟订设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

彼时的中国金融监管改革源于混业经营，当控股公司成为金融公司主要的存在形式，监管重叠和监管真空以及监管套利相继出现时，分业监管便已不再适应当前金融业的发展。

随后，中国金融监管形成了金融稳定委员会辖下的“一行两会”新架构。

上海新金融研究院副院长刘晓春表示，合并了保监会和银监会之后，有些问题实际上也没有彻底解决，例如一些新金融依然面临监管问题，包括新型的金控公司应该按照什么标准进行监管等，这些都没有完整的答案。人民银行接了很多监管的工作，这与其宏观调控工作实则形成一定的冲突。

公布的改革方案，金监局统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。刘晓春认为，在这种监管模式下，未来出现新的金融机构和金融形式都无法逃避监管。

鉴于中国金融监管体系改革逐渐深化，多位金融人士表示，成立于2017年的金融稳定发展委员会亦有望迎来新的调整。

深化地方金融监管体制改革，中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，统筹推进中国人民银行分支机构改革，完善国有金融资本管理体制，加强金融管理部门工作人员统一规范管理......

对于本次金融系统整体改革思路及考量，一位金融监管人士向《财经》记者表示，首先是，落实二十大报告精神，要依法将各类金融活动全部纳入监管；在监管思路上，则体现权责对等，谁审批谁监管谁担责。“这样的改革内容有利于实现金融监管全覆盖。”

确定机构改革方案仅是一个开始，在“一行一局一会”新格局下，金融监管的职能划分、部门融合、人事调整才是改革落地重点。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建金监局。金监局在银保监会基础上组建，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金监局。

刘晓春认为，当前的金融监管改革和机构设置体现了一个思路，宏观调控与金融监管相对分离以执行不同的职能，金融监管要统一化、制度化，职能划分越来越清晰，而且涵盖面越来越完整，中国的金融监管则从存在监管空白向全部监管转变。

（来源：人民日报）

这意味着将丰富金监局的监管功能。一位资深监管人士对《财经》记者表示，此次改革方案有几个特点：首先，监管资源有望重新配置和加强。在中央上，把央行对金融控股公司等金融集团的监管职责以及消保的职责划至过来，有助于审慎监管和行为监管。在地方上，未来金监局的派出机构将承担着更多的责任。

其次，对一些重复监管的工作做了规范，例如最明显的是消费者保护，这块工作之前是多头监管，此后由金监局统一负责。再例如，在债券市场上，将由证监会统一负责公司债券发行审核工作，旨在于建立统一的资本市场，直接融资的方向保持不变。

再次，金监局的另外一项职责是“加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为”。该资深监管人士称，过去这块的工作同样属于多部门、中央地方合作，此次不再强调地方政府的改革化险属地责任，目的是加强中央对风险的预防和化解以及打击金融犯罪的力度。

另有行业人士称，关于宏观审慎以及系统重要性的金融机构的监管，目前尚未明确由哪个具体监管机构负责，还有待进一步的厘清。

刘晓春表示，机构改革以后，关键还在于监管理念，监管方式如何调整，这个是需要更进一步细化的。机构改革只是一个形式，也很重要。在监管和宏观调控职能分开的理念下，今后的实际工作中能不能不混淆这两个职能则显得更为重要。

目前，银保监会人员较为精简。“因职能的扩充，金监局的派出机构将需要补充大量人员。”一位银行人士对《财经》记者表示。

在改革具体措施落地之前，部分农商行存有困惑。一位农商行行长对《财经》记者表示，之前，农信系统是受省政府和银保监会以及央行监管的，金监局成立意味着监管升级、淡化属地责任，未来农信系统多大程度上会受当地省政府的监管，目前尚不清楚。

银保监会成立于2018年，存在了将近五年。2018年3月13日，当时的国务院机构改革方案显示，组建银保监会。其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

2023年3月6日，全国人大代表、银保监会主席郭树清在浙江代表团继续审议政府工作报告时表示，“过去五年，我国经济社会发展取得举世瞩目的历史性成就，金融改革发展稳定各项工作取得了重大成果，守住了不发生系统性金融风险的底线。”

公布的改革方案中，涉及央行的改革主要有两项。

第一项是职责调整，把央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入金监局。

一位接近央行人士对《财经》记者表示，公布的改革方案强化了央行货币政策、金融稳定和金融服务的职能，更加侧重宏观审慎管理。同时，该人士认为，央行的金融稳定职能将由金融稳定法来定位。

招联金融首席研究员董希淼表示，根据公布的改革方案，央行将专注货币政策与宏观审慎管理，作为中央银行的职责更加突出，其实是回归了现代中央银行制度。中信证券首席经济学家明明亦对《财经》记者表示，中国人民银行作为中央银行，剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等职责，完善分支机构改革，有助于建设现代中央银行制度。

多位研究人士认为，待改革方案落地，将初步形成具有中国特色的“双峰”监管模式。该模式起源于英国，“双峰”指向两大监管目标，一是宏观审慎监管，旨在维护金融稳定，防范系统性风险；二是市场行为监管，规范金融机构行为以实现消费者保护的目标。

同时，董希淼对《财经》记者表示，本次金融机构改革方案中，“一行一局一会”是并列关系，力度较此前预期略有不同。“之前大家对‘超级央行’有一定的期待，从改革方案来看，大家期待的‘超级央行’职能主要由金融委来承担，加强监管机构统筹协调。”

对央行的另一项重要改革是统筹推进分支机构改革，将当前的大区分行体制调整为按照行政区设立分支机构。

具体而言，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省(自治区、直辖市)设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行，形成“31+5”的分支机构格局。其中，中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

此外，不再保留中国人民银行县(市)支行，相关职能上收至中国人民银行地(市)中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地(市)中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

“分支机构跨地区设置与行政管理体制不顺，所以要调整，”前述接近央行人士对《财经》记者表示，“央行货币政策职能主要集中在总行，对分支机构来说，金融服务的工作量更大，金融稳定在很大程度上也需要落实到地方。”

事实上，央行大区分行体制调整和县(市)支行的存废讨论由来已久，在2018年的国务院机构改革中，相关猜想与此番改革方向大致趋同。

值得注意的是，根据央行2020年年报，央行共有县支行1761个，职工43594人。县支行裁撤后，这些人员的去向引起诸多猜想，其中讨论较多的是，县级支行部分人员编制可能将划转金监局，充实基层监管力量。

在国家机构改革方案中，作为中国资本市场发展最重要的参与者中国证监会也被包括在内。其改革主要包括三个方面，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构；划入企业债发行审核；划出投资者保护职责。

“升级为直属机构，赋予了证监会更大的行政权力与管理权限。” 武汉科技大学金融证券研究所所长董登新在接受《财经》记者采访时表示，该举措显著提高了资本市场的地位，在加大资本市场服务高质量发展方面有着更大的期待和要求。

接近某地方监管的人士也表示，这充分说明了国家对资本市场的重视。“国家未来的发展，科技创新很重要。科技创新需要金融的支持，主要是直接融资的支持。证券业是前期创业投资、股权投资的退出渠道，是链条中的重要一环。这在国外已经得到验证，形成了共识。”该监管人士告诉《财经》记者。

中国证监会从成立至今，已经走过了31年的发展历程。

1992年10月，中国证监会正式宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。1995年3月，国务院批准确定证监会为国务院直属副部级事业单位。1998年4月，国务院证券委和证监会合并组成国务院直属的正部级事业单位。

2023年3月，中国证监会调整为国务院直属机构。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。

与此同时，本次改革将国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

“这个变化比较大。”一位券商资深债券业务负责人对《财经》记者表示，“两者的审核规则是有差异的，涉及隐性债务的问题，过去能够发行的企业债，以后证监会可能就不受理了。”

由于历史发展原因，中国债市存在市场分割的局面，不同的债券品种由不同的部门监管。多头监管的存在，容易造成工作重复以及监管漏洞。而此次改革，意味着未来企业债和公司债的审核规则将进一步趋同。

“随着金融监管体系改革的深入，未来银行间市场会不会并入证监会，大家也在观望。”一位债市从业者表示。

此外，证监会的投资者保护职责将划入新组建的国家金融监督管理总局。业内人士认为，此举有利于加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为。

“该举措有利于更好的维护金融消费者和投资者的合法权益，提高了在保护投资者方面的专业性。”武汉科技大学董登新说。

深化地方金融监管体系改革亦是公布的改革方案的重要组成部分。

根据公布的改革方案，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。

对此，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明时指出，此举系针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，强化金融管理中央事权。

2017年7月,第五次全国金融工作会议首次对地方金融管理做出具体部署,明确提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一的规则,强化属地风险处置责任”。

随后下发的中发（2017年）23号文进一步明确了地方政府对“7+4”类机构的监管事权，具体包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司七类金融机构，以及辖区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。

2018年机构改革后，地方金融监督管理局（下称“地方金融局”）陆续挂牌成立，同时加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子，“7+4”类机构的统一归口管理初步实现。

此次公布的改革方案同时指出，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

“当下的地方金融局基本是从各地的金融工作局或金融办转变而来，而后两者最初的职责便是招商引资，金融管理、风险处置等职责都是之后赋予的。招商引资和监管定位其实存在一定的冲突，此次改革方案要求地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，实际上进一步明确了地方金融局的监管定位。”一位接近地方金融局的知情人士告诉《财经》记者。

另一方面，有业内人士指出，基于中国银行业、保险业的当前发展情况，地方金融局往往与银保监会地方派出机构的职能存在重叠或矛盾。按照改革方案，地方金融监管体制将统一为中央派出金融监管机构为主，这能有效防止金融创新下新机构、新组织的监管空白。

“长期以来，在对银行、保险等机构的监管上，地方金融局常处在一个比较尴尬和被动的位置。此次机构改革，实际上明确了地方金融监管‘谁唱主角’的问题。同时，在一些风险问题的化解上，此举能够更有效地保护消费者的合法权益。”有地方金融监管人士向《财经》记者表示。

国务院机构改革方案的其中一个重点在于，完善国有金融资本管理体制。国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。

此前，国务院办公厅印发的《国有金融资本出资人职责暂行规定》称，受托人管理国有金融资本的主要义务是：按照受托权责对等原则，提升国有金融资本运营效率，保障金融安全，防范金融风险，实现保值增值。落实统一的国有金融资本管理规章制度。督促受托管理的金融机构履行好服务实体经济和防控金融风险的主体责任，监交其国有资本经营收益。定期向委托的财政部门报告受托履行国有金融资本管理职责、贯彻落实国家战略和政策目标等情况等。

“中国国有金融资本规模稳步增长，实力日益壮大，管理体制机制不断健全，但国有金融资本管理还存在部分职责分散。国有金融资本起初由国资委负责，后来有财政部门管理，此后部分职能将由指定的股权管理公司来掌管。”一位行业资深人士表示。

一位华东地区银行行长对《财经》记者表示，该议案进一步明晰了国有金融机构行业监管和资产监管的界限。原来的市场经营类机构由中央直接管理，地位相对较高，改革后行业对机构监管力度更大。

全国人大代表、中原银行董事长徐诺金在接受媒体采访时认为，将市场经营类机构剥离，委托受托机构进行管理，有利于从过去管机构、管人员，变成管资本，功能监管。保证国有资本保值增值，有利于依法维护公司治理架构，推进市场化公司治理的改革深化。

机构设置、职责变化外，本次改革方案还将加强金融管理部门工作人员统一规范管理，主要涉及人员编制的设置。

央行、金监局、证监会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。改革方案说明提到，此举是为促进金融管理部门依法合规履行金融管理职责，解决金融系统队伍管理的统一性、规范性问题。

此前，金融系统内一行两会一局级别不同，人员编制设置也存在较大差异。

其中，央行作为国务院组成部门，总部人员都是行政编制（公务员编制），与其他国家部委待遇相同，但地方分支机构实行较为独特的行员制，与行政编制和事业编制都不同。“（央行地方分支机构）也是机关，但考虑到待遇好一点，搞了一个行员制。”前述接近央行人士表示，因为行员制的存在，以前央行分支机构的待遇反而比总行高一些，改成行政编制后，待遇可能会调整。

目前，国家外汇管理局人员为行政编制，银保监会和证监会都是国务院直属事业单位，人员属于事业编制。根据公布的改革方案，金监局和证监会人员将由事业编制统一转为行政编制。

“事业编变行政编，相当于提了一级，待遇会更好。”接近证监系统的人士对《财经》记者表示。另一地方人社部门工作人员亦向《财经》记者表达了类似看法，“相较于事业编制，行政编制通常级别更高，薪酬待遇上也会更好一些，调整之后金融管理部门人员的地位会整体提升，可能是金融这块加强监管的需要。”

《财经》记者王颖、实习生王珏对此文亦有贡献

责编 | 肖振宇

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