专访国家行政学院教授汪玉凯：本轮机构改革的逻辑与影响
自改革开放以来，第九次国务院机构改革正式拉开帷幕，大体延续了每五年进行一次机构改革的惯例。
2023年3月7日，在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，国务院机构改革方案提请审议。在国务院机构改革的具体内容上，共提出了13项改革内容，包括精减中央国家机关人员编制以及6项关于金融的改革。
从1982年到2018年，中国政府一共经历了八次机构改革。分别发生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯介绍，这八次改革，有的力度大，有的力度小，每次改革都是针对当时政府面临的突出问题。这期间，伴随着政府职能的不断转变。
汪玉凯表示：“这一次国务院机构改革，26个组成部委本身没有动，重点还是解决部门之间职能交叉重叠的问题，这是改革的核心要义。金融体制改革方面，可以说是力度最大的一次改革，主要还是为了防范、化解系统性金融风险。精减中央国家机关人员编制方面，在经济下行压力较大等因素影响下，如何进一步精兵简政，克服政府自身官僚主义、形式主义，也是机构改革的一个要义。”
如何看待本轮党和国家机构改革的内在逻辑？6项关于金融领域的机构改革反映了哪些现实问题？精减中央国家机关人员编制将产生哪些影响？与2018年的大部制改革相比，本轮机构改革有何不同？就这些问题，经济观察报对汪玉凯进行了专访。汪玉凯同时担任中国行政体制改革研究会学术委员会副主任等职务，长期以来致力于公共管理、中国政府改革等方面的研究。
经济观察报：相比于2018年的大部制改革，这一轮改革总体呈现怎样的特点？
汪玉凯：相比2018年，这一轮改革确实有比较大的差别。
2018年机构改革中，多个部门被撤销或合并重组，同时自然资源部、生态环境部、国家市场监管总局、中国银行保险监督管理委员会等多个大部委成立。但这一次，26个组成部委本身没有动，重点还是解决部门之间职能交叉重叠的问题，这是改革的核心要义。
比如重组科技部，实际上是想让科技部把更多的精力放在基础研究、重大科技专项的实施等，于是把产业科技方面的业务剥离给相关部委。比如说农业方面，把组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部。比如国家乡村振兴局，因为全国脱贫攻坚目标任务基本完成，所以牌子还保留，但职能完全划给农业农村部。
总体来看，以转变政府职能、理顺职能关系、优化职能配置为这一轮改革的核心要义。
经济观察报：在这一轮机构改革的具体内容上，有哪些亮点？
汪玉凯：首先，针对了目前中国经济社会发展过程中遇到的比较突出的问题，比如解决“卡脖子”技术，必须要通过科技部组织来解决一些重大科技攻关问题，这样才能降低科技被“卡脖子”的影响，这是很清晰的问题导向。
其次，针对数字化转型，包括数字中国建设、数字经济发展、数字社会管理等领域，组建了国家数据局。虽然国家数据局隶属于国家发改委，但是，它解决了各省大数据局的分散管理状态。
2018年各省机构改革时，都顺应数字化转型建立了大数据局，而在中央层面上，没有一个统筹机构。此前，中央网信办、工信部、发改委，都在这方面有一些政策制定权，成立国家数据局以后，把相关领域的管理功能集中到这，统一制定大数据战略规划、国家数据共享平台等。应该说，这是顺应数字化转型趋势采取的一项重大举措。
经济观察报：此次机构改革方案共13项内容，其中6项关于金融改革，这反映了哪些现实问题？
汪玉凯：金融体制改革方面，可以说是力度最大的一次改革，主要还是为了防范、化解系统性金融风险。金融风险是灰犀牛事件。所以，如何理顺监管体系、加强对主要金融机构的监管，是这次金融机构改革的主要目标。
我把它总结为“多管齐下”，至少从3个层面上加强了对金融的监管。
一是把国家金融监督管理总局（原中国银行保险监督管理委员会基础上成立）和中国证券监督管理委员会这两个事业单位上升为行政机关，而且调整为国务院直属机构，与国家市场监管总局、国家税务总局一样的规格。
二是在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。因此把地方金融监管机构也进行了改革，监管相对集中统一，使上下监管形成一种合力。
三是对中国人民银行进行了比较大的变革，调整中国人民银行大区分行体制，撤销了所有县一级支行和大区分行，在各省设省级分行，改革力度还是非常大。
多管齐下来推动加强金融监管，集中统一强调中央权威，防范化解金融风险。这些改革举措指向性是非常清晰的，也是针对当前国内国外环境和中国经济社会发展面临的一些难题。
经济观察报：精减中央国家机关人员编制备受关注，这是出于怎样的目的？对公务员体系有何影响？
汪玉凯：这是本轮机构改革的一个看点。当下国家财政压力比较大、前期供养人员比较多，也引起了社会的一些呼声。再叠加经济下行压力较大、内外环境变化比较大，在这种环境下，如何进一步精兵简政，克服政府自身官僚主义、形式主义，也是机构改革的一个要义。
中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，就是要把主要国家机关编制用于一些重点领域、重点需求，这是内部结构的优化。减少5%编制可以通过减少行政人员进一步来克服形式主义、官僚主义，提高行政效率。
对公务员体系的影响方面，一些事业单位变成行政机构，将来一些行政机构也可能会变成事业单位，从而导致编制发生一些变化，再比如医护人员、大学教授等人群未来可能就逐渐让出事业编制，这些都会对公务员体系产生一些影响。
经济观察报：自改革开放以来，过往八次机构改革主要围绕了哪些内容？
汪玉凯：过去八次机构改革都不尽相同。从大方向来划分，80年代到90年代的机构改革即前几次改革，应该说主要还是围绕如何构建一个适应社会主义市场经济体制的政府框架。
当时政府机构设置的一些运行模式、指导思想，都是在计划经济体制上建立起来的。但改革开放以后，我们逐步选择市场经济这种新的经济模式，它的运转模式对政府机构的要求完全不一样。因此对石油部、化工部等部门进行了撤销或调整。
进入21世纪，头两次机构改革，更多强调社会管理和公共服务，构建让人民满意的政府，因此对政府也进行一些重组。当时发达国家都搞大部制管理，所以我们也实施了大部制管理。把原来的多个部委进行整合，这和过去有很大差别。
2012年，党的十八大以后，包括2018年机构改革和这次机构改革，整体目标指向已经发生了比较明显的变化。推动国家治理体系、治理能力现代化成为了我们的大目标，而政府治理本身处在国家治理的前台，因此政府治理能否实现现代化影响着国家治理现代化的实现。
政府治理要现代化，就要从横向部门设置、纵向行政层级优化以及整体内部运转上做文章，也就是这次机构改革方案强调的4句话——在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。
还有一个大变化是，此次机构改革是在数字化背景下进行的改革，要建数字政府，这和80年代、90年代完全不一样。如果不在职能优化、体制机制完善方面调整，数字政府很多目标实现不了，为此必须要充分发挥数字技术在政府治理管理中的作用，所以这次机构改革更好地适应数字化趋势、更好地构建数字政府。
以上是三个阶段机构改革的一些差异。简单来说，经过这么多轮改革，我们的政府先由计划经济体制政府整体上转向了一个适应社会主义市场经济体制的政府，然后逐步走向现代化治理政府。在物理形态的政府之外，出现了4个虚拟政府形态——整体政府、开放政府、协同政府、智能政府。
细数一些成就，90%以上的政务服务实现网上可办，户籍证明、社保转接等200多项群众经常办理事项实现跨省通办，这些都是翻天覆地的变化。从根本上颠覆了过去传统政府提供服务和管理的手段、方式。
微信扫码关注该文公众号作者