瞭望两会｜立法法再修，提高立法质效

文 | 武增　全国人大常委会法工委副主任、第十四届全国人大宪法和法律委员会委员

　　立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。我国现行立法法是2000年3月九届全国人大三次会议通过的，2015年3月十二届全国人大三次会议作了部分修改。2023年3月召开的十四届全国人大一次会议的一项重要内容就是审议立法法修正草案，这是立法法出台后的第二次修改。

　　立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系党和国家事业发展全局。立法法的制定和两次修改，都是提交全国人民代表大会审议的，充分说明了这部法律的重要性。

　　这次修改立法法工作遵循的原则，一是，贯彻落实党的二十大精神和中央人大工作会议精神，加强党对立法工作的全面领导，通过完善立法体制机制保障党的路线方针政策有效实施。

　　二是，坚持和发展全过程人民民主，充分发挥人大的民主民意表达平台载体的功能作用，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，不断拓展和健全人民群众有序参与立法的途径和形式。

　　三是，适应新时代新要求，总结吸收立法工作实践经验，坚持问题导向、需求导向，完善立法体制机制、明确相关工作要求。此次修改立法法是部分修改，对确有必要修改的予以修改完善；属于可改可不改的，一般不作修改。

　　四是，适应全面深化改革的需要，坚持立法和改革相辅相成、相伴而生、同步推进、内在统一，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。

　　五是，遵循宪法的原则和规定，注意处理好与近年来新修改的全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法等法律的关系，做好衔接，努力增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。

2023年3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕 庞兴雷摄/ 本刊

【加强党对立法工作的全面领导】

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度，对全面依法治国作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得历史性成就。

　　习近平总书记深刻阐述全面依法治国一系列重大理论和实践问题，形成习近平法治思想，为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循。

　　2018年3月十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。

　　2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。

　　全国人大及其常委会贯彻落实党中央决策部署，坚决贯彻党的领导入法的政治要求，在全国人大组织法、地方组织法、监察法、教育法等多部法律的制定修改中明确规定坚持党的领导和习近平新时代中国特色社会主义思想在相关法律中的指导思想地位。

　　本次立法法修改，贯彻落实党的二十大精神和修改后的宪法规定，根据近年来党的重大理论创新成果，进一步突出立法应当坚持中国共产党领导，对立法的指导思想与时俱进作了完善，明确立法应当坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。

　　同时，贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署要求，此次修改增加规定：立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。

2023年3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕 才扬摄/本刊

【全面发挥宪法在立法中的核心地位功能】

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。合宪性审查工作是新形势下加强宪法实施和监督的重要举措。

　　2020年，党中央印发关于推进合宪性审查工作的指导性文件，对推进合宪性审查工作作出具体规定。

　　党的二十大报告强调，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。

　　2022年12月，习近平总书记发表《谱写新时代中国宪法实践新篇章》署名文章，对健全保证宪法全面实施的制度体系、推进合宪性审查工作等提出明确要求，强调要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关。

　　深入贯彻落实党中央决策部署，2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。同年6月，全国人大常委会通过关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定，明确宪法法律委在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。落实2018年宪法修正案和全国人大常委会决定，本次立法法修改将现行立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，进一步明确了宪法和法律委员会的工作职责。

　　全国人大及其常委会对每一件提请审议的法律草案都进行合宪性审查，区分不同情况分别作出相应安排，不断推进合宪性审查工作制度化、规范化。比如，在监察法、人民法院组织法、人民检察院组织法、外商投资法、民法典、香港国安法、公职人员政务处分法等立法修法工作中，都经过审查研究作出合宪性说明或者合宪性安排。

　　再如，2021年8月，在全国人大常委会审议修改人口与计划生育法时，全国人大宪法法律委在法律案审议结果报告中就将有关宪法问题专门作为一个问题予以说明，同时法工委提出合宪性审查研究报告印发常委会会议，对宪法关于计划生育规定的制度内涵作出阐述说明，这在全国人大常委会的历史上是第一次，积极回应了社会公众对涉宪性问题的关切，有力确保党中央重大决策部署顺利落地实施。

　　贯彻落实党中央要求，总结实践经验，本次立法法修改完善依宪立法的原则，明确立法应当符合宪法的规定、原则和精神，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，进一步明确了在法律草案起草审议和备案审查中的合宪性审查要求，确保每一项立法都符合宪法规定、原则和精神。

　　一是明确法律案起草阶段的合宪性审查要求，增加规定：法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见。

　　二是明确法律草案审议过程中的合宪性审查要求，增加规定：对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。

　　三是明确备案审查工作中的合宪性审查要求，对存在合宪性、合法性问题的，规定了处理的主体和程序。同时，增加完善了主动审查、专项审查、备案审查衔接联动机制和法律法规清理的相关规定。

【坚持和发展全过程人民民主】

　　2019年，习近平总书记在全国人大常委会法工委基层立法联系点上海虹桥街道考察时，同参加行政处罚法修正草案意见建议征询会的中外居民亲切交谈，首次提出全过程人民民主的重要理念。

　　2021年10月，在中央人大工作会议上，习近平总书记第一次全面完整系统深刻阐述了全过程人民民主这一重大理念。党的二十大对坚持和发展全过程人民民主作出进一步部署，同时提出，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。这些都为进一步在立法中发展践行全过程人民民主提供了根本依循。

　　本次立法法修改，完善民主立法原则，将坚持和发展全过程人民民主写入立法法，把全过程人民民主的理念、原则和要求贯彻到立法的全流程、全链条、全方位。

　　一是根据党中央精神和实践做法，明确基层立法联系点的法律地位和作用，发挥好基层立法联系点“直通车”的作用。基层立法联系点是国家最高立法机关直接联系基层群众的有效渠道，是全过程人民民主的生动实践。目前，全国人大常委会法工委在各省（自治区、直辖市）共设立了32个基层立法联系点，这些基层立法联系点对142部（次）法律草案、立法工作计划提出了15000余条意见，对于保障人民群众依法有序参与立法工作发挥重要作用。

　　二是根据实践做法，增加代表研读有关规定，在法律案立项、起草、论证、调研等各环节中，充分发挥人大代表在立法中的重要作用。

　　三是总结实践做法，对法律法规通过后的文本和立法资料的及时公开、加强立法宣传工作回应社会关切等作了规定，讲好人大故事、立法故事，宣传好全过程人民民主实践。

　　此外，适应新时代新要求，此次修改，还对统筹立改废释纂和有关法律问题的决定、紧急立法和终止审议程序、立法计划和立法技术规范等作了规定完善。

　　使立法决策与改革决策更好结合

　　我国的法治建设与改革开放相伴而生、相伴而行。处理好立法与改革的关系，是改革开放以来我国法治建设的重要课题。

　　党的十八大以来，党中央多次作出重要部署，强调坚持立法决策与改革决策相衔接相统一、做到重大改革于法有据。目前，全国人大常委会已作出授权在行政审批、司法改革、国防军事等领域暂时调整或者暂时停止适用法律的决定二十余项，为改革发展提供有力法治保障。

　　本次立法法修改，一是在总则中明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求，发挥法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

　　二是完善全国人大及其常委会专属立法权中有关“仲裁制度”的规定，将只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”，给地方立法探索留有一定空间，以适应国际商事仲裁改革试点地区先行先试、与国际接轨的实践需要。

　　三是进一步完善了关于授权决定的规定，根据实践中成熟的经验和做法，明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就“特定事项”授权在“规定期限和范围”内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定；同时明确经过实践检验，实践证明可行的，由全国人大及其常委会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复适用法律有关规定。

　　四是增加规定国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。

【修改完善有关立法权限和程序】

　　适应监察体制改革需要，2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议通过关于国家监察委员会制定监察法规的决定，明确监察法规的制定和备案相关问题。

　　本次立法法修改，一是在有关立法权限的规定中明确：监察委员会的产生、组织和职权属于只能制定法律的事项。

　　二是在有关立法程序的规定中明确：国家监委可以向全国人大及其常委会提出法律案以及法律解释、审查相关法规等方面的要求。

　　三是增加规定：国家监委根据宪法和法律、全国人大常委会的有关决定，制定监察法规，报全国人大常委会备案。

　　根据新情况新需要，总结实践经验，此次修改还对地方性法规、规章的立法权限和程序作出了一些修改完善：

　　一是完善设区的市立法权限的规定。2015年修改立法法赋予所有设区的市立法权，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。

　　此次修改，考虑到设区的市的特点和地方创新社会治理的实际需要，增加规定设区的市可以对“基层治理”事项制定地方性法规和地方政府规章；同时，根据2018年宪法修正案有关表述，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，进一步适应设区的市制定地方性法规的实际需要。

　　二是总结近年来京津冀、长三角等地方立法的创新做法，明确区域协同立法，建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。

　　三是进一步完善部门规章制定主体。实践中，除立法法规定的国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构外，国家保密局、国家密码管理局等机构，依据保密法、密码法的规定可以制定规章。因此，根据有关法律规定和实践需要，在部门规章制定主体中增加“法律规定的机构”。