瞭望 | 次级制裁放大美欧分歧

文 | 中国社会科学院欧洲研究所副研究员  杨成玉

法国国际关系和战略研究院研究员阿里·拉伊迪在《隐秘战争》一书中指出，美国通过“长臂管辖”堂而皇之地对很多国家施压。次级制裁是美国滥施“长臂管辖”的一种典型手段，长期以来，欧洲国家和企业沦为美国次级制裁重点打击对象，工业、金融领域优势惨遭“洗劫”，引发欧洲不满情绪，并放大了跨大西洋分歧与冲突。

次级制裁是在初级制裁（即美国限制本国国民或实体服从对某国或实体的经济制裁并切断经贸往来）的基础上，通过“最低联系原则”和“效果原则”， 要求世界上其他国家的国民或实体也不得与被美国制裁的国家或实体发生任何经贸往来，并对违反者施加处罚的一种措施。次级制裁在极大程度上扩大了经济制裁的范围，其隐蔽性和杀伤力更强，被广泛批评为美国国内法律的不当域外适用和经济胁迫他国的霸权主义，因而一直受到各国强烈抵制。

近年来，以法国总统马克龙为代表的欧洲领导人对次级制裁的批评和质疑不绝于耳。

为防止第三国的境外交易影响其初级制裁的效果，美国专门设置所谓“最低联系原则”和“效果原则”，即只要与美国有某种哪怕极微弱的联系，包括在美设有分支机构、使用美元清算、使用美邮件系统等，或只要发生在国外的行为在美境内产生所谓“效果”，均可构成美国对第三国开展次级制裁的依据。多年来欧洲受次级制裁损失之惨重，令人触目惊心。次级制裁对欧洲带来的伤害并不亚于美国对伊朗、委内瑞拉、古巴、利比亚、俄罗斯等国施加的初级制裁。

美国利用《赫尔姆斯—伯顿法》《达马托—肯尼迪法》《伊朗自由和支持法》《伊朗全面制裁、问责和撤资法》《国际紧急经济权力法》等制裁性法律，将古巴、伊朗、利比亚、苏丹、叙利亚等国列入制裁黑名单。同时，美国财政部设立海外资产控制办公室（OFAC）长期锁定一批欧洲大型跨国银行，就这些银行是否违反美国经济制裁规定展开跟踪调查。其中，因与相关黑名单国家存在金融往来，法国、英国、德国银行业成为次级制裁的“重灾区”。

2012年英国汇丰银行、2014年法国巴黎银行以及2015年德国商业银行均被美国司法部指控利用美国金融系统和美元结算系统为伊朗相关实体提供账户、信用证、资金支付等金融服务。美国司法部分别向汇丰银行和德国商业银行开出19亿美元和15亿美元罚单，向巴黎银行开出89亿美元的天价罚单，成为美国司法史上向外国银行开出的最大金额罚单。

除缴纳罚金外，巴黎银行所受处罚还包括13名高管被迫离职、禁止在美国从事美元结算业务为期一年。作为当时欧洲第一大银行的法国巴黎银行受到沉重打击，2014年其全球净收入因巨额罚金骤降。

随着2015年《联合全面行动计划》（即伊核协议）的推出，美国放松了对伊朗的经济制裁，次级制裁的“达摩克利斯之剑”解除。欧洲西门子、空中客车、大众、道达尔、雷诺、达飞海运、安联、马士基等跨国公司看好伊朗发展机遇，投入“真金白银”，在伊朗能源、银行、物流、金属业、矿业开采、制造业等领域注入大量投资项目。然而，2018年时任美国总统特朗普单方面撕毁伊核协议，让欧洲在伊朗开展业务的企业再次面临次级制裁风险。欧盟尝试通过外交、司法手段免于次级制裁，欧盟高级官员也劝说欧盟成员国企业不要屈从于美国次级制裁威胁，继续与伊朗的投资和贸易往来，但欧洲企业最终还是畏于次级制裁压力，被迫在短时间内从伊朗撤资，造成巨大经济损失。

近年来，美国转而强化对俄罗斯的经济制裁，因欧盟与俄罗斯经贸往来更为密切，故潜在次级制裁的风险更为突出。从2017年起，美国通过《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA），对俄罗斯的武器及相关物资、金融服务、能源、金属与采矿等行业实施制裁，严重影响欧盟各国与俄罗斯的经济交往活动，并对欧盟各国经济民生产生不利影响。例如，在涉及欧洲民生领域、保障欧洲天然气供应的“北溪2号”和“土耳其溪”管道项目建设方面，美国通过《保护欧洲能源安全法》（PEESA）扩大了次级制裁范围，令参与这两个管道项目建设的欧洲企业面临次级制裁的压力。特别是乌克兰危机升级以来，美国率先对俄罗斯发起全面制裁，欧盟被迫切断从俄罗斯的能源进口，造成目前欧洲面临有史以来最大的能源危机和通货膨胀危机。因能源成本持续上升，欧洲既面临民众购买力日益下降所造成的社会问题，更被制造业外迁带来的经济结构性风险所困扰。

欧洲不满

欧洲对美国次级制裁的不满由来已久，伴随近年来欧洲所受次级制裁伤害范围与影响程度持续扩大，不满情绪更是高涨。

近二十年来，大量欧洲学者通过系统研究指出，次级制裁是美国保持自身经济竞争绝对优势、国际规则霸主地位和全球博弈主导角色的一种重要手段。次级制裁实际上是为美国将初级制裁的管辖对象从“美国人”延伸适用于“非美国人”提供“借口”。鉴于美国在全球经济领域的重要地位，欧洲各国应对美国次级制裁面临较大的困难。

欧盟曾采用多边路径进行反制，例如诉诸WTO争端解决机制、支持联合国大会谴责美国经济制裁立法的决议等，意图借助多边规则的权威性和约束力阻遏美国实施次级制裁，但效果不好且执行力不强。

2018年美国单方面撕毁伊核协议，欧洲企业因此蒙受巨大损失，惊醒了欧洲。欧洲智库欧洲对外关系委员会发布报告表示，美国对欧洲公司的潜在毁灭性制裁可能会在一夜之间到来，欧洲要迎接美国次级制裁的挑战。以法德为代表的欧洲经济大国，针对美国滥施次级制裁，严重威胁欧洲经济主权、安全与利益的做法，推出一系列反制裁“组合拳”，抗衡美国霸权主义。

现阶段，欧盟在战术层面主要采用单边路径反制美国次级制裁。一方面，在欧盟层面积极更新并启动《阻断条例》，以保护欧盟企业免受第三国域外适用立法的影响；另一方面，英国、法国、德国推出“欧洲版”贸易结算工具——“贸易往来支持工具”（INSTEX），加紧开发去美元化的支付机制，以保障在伊核协议框架内欧洲国家与伊朗的合法贸易往来。

欧洲反次级制裁措施虽然取得了一定的成效，但也存在先天不足和局限性，难以达到预期效果。

实践中欧盟《阻断条例》的阻断对象有限、各成员国对条例的理解不同，更多地被视为与美国在政治上谈判的筹码用于逼迫美国在单边制裁政策上做出让步，因此效果并不太好，欧洲企业还是迫于次级制裁压力选择服从美国的规制。

INSTEX与美国控制并主导的SWIFT系统仍相去甚远，运行条件严苛，欧洲企业积极性不高，在商业实践中推进困难。

对欧洲而言，次级制裁潜在风险尤其来源于美元的“武器化”，因使用美元进行清算而与美国产生的所谓“最低限度联系”，可以令相关国家或企业遭受沉重打击。围绕该议题，近年来欧洲将推动“去美元化”作为应对次级制裁的重要方向。

欧盟委员会前主席容克曾批评指出，美元在欧洲能源交易中占据主导地位是一种失常。法国总统马克龙从“捍卫经济主权”“欧洲战略自主”的高度，建议欧洲减少对“美元治外法权”的依赖。马克龙在今年4月提到，俄罗斯、中国、伊朗等多个国家近年来受到美国制裁的打击，这些制裁基于不允许这些国家加入以美元为主导的全球金融体系……华盛顿将美元“武器化”，迫使一些欧洲企业放弃业务并切断与第三国的关系，否则会面临严厉的次级制裁……欧洲正面临一种很大的风险，那就是陷入别人的危机中，从而影响了自身战略自主权的打造。欧洲理事会主席米歇尔随即加以呼应，表示欧盟不能盲目、系统性地追随美国，并呼吁欧洲在防务、美元等领域减少对美国的依赖。

美欧分歧加深

欧洲苦美久矣。长期以来，美欧产业发展趋同、优势塑造相近，竞争性大于互补性。作为相对的“后发者”，每当欧洲产业出现赶超美国的势头，便会遭到来自美国“长臂管辖”的针对性打压遏制。

例如，上世纪90年代欧洲通讯业、制造业、金融业强势崛起，阿尔卡特、阿尔斯通、西门子、戴姆勒、巴黎银行、德国商业银行在各自领域与美国同类企业争夺国际市场，甚至部分核心技术领先于美国。美国将《反海外腐败法》等国内法域外适用，发起“长臂管辖”，多家欧洲“工业之花”被迫缴纳天价罚金甚至被肢解，重挫欧洲工业竞争力。如今欧洲数字经济落后于中美，与美国“长臂管辖”危害欧洲企业竞争力关系甚大。

又如，本世纪以来美欧在民用航空领域的竞争加剧，美国零和博弈思维作祟，以空中客车违反美国《反海外腐败法》和《国际武器贸易条例》为由发起“长臂管辖”，意在确保波音优势地位。

美欧在经贸问题上更是龃龉不断，双方在钢铝关税、数字服务税、科技企业监管、航空补贴、数据隐私保护等方面也映射出深层的竞争角力。近期围绕美国《通胀削减法案》引发的美欧绿色产业补贴之争，再次反映出美欧经贸分歧难有改善。

当前欧洲对次级制裁的不满，已从经济领域扩大至政治领域，分歧与冲突势必不断加深。在次级制裁下，与受制裁方有商业往来的欧洲公司遭受直接经济损失，面临沉重的合规负担，实质上是被迫补贴美国的外交政策。如果说以往的次级制裁使得欧洲企业蒙受经济损失、打压欧洲产业竞争力，欧洲对次级制裁的不满主要停留在经济层面，那么当前特别是乌克兰危机下，欧洲已意识到次级制裁还是逼迫欧洲在“美国或受制裁对象”中“二选一”的政治问题。

在制裁俄罗斯问题上，美国威胁称，将以与俄罗斯存在“重大交易”等为由，对俄贸易伙伴实施次级制裁。美欧虽在很多领域高度一致，但欧洲各国对俄能源依赖度较高，这种次级制裁威胁既不符合欧洲安全利益，又进一步增大全球政治经济裂痕。

事实上，欧洲“减少美元霸权”的进程已悄然展开。当前，英国以及包括德国、意大利在内的一些欧盟成员国，绕开美元接受以卢布结算俄罗斯天然气交易，欧元结算石油贸易也在同时跟进；法国使用人民币完成中法液化天然气贸易；欧元是国际绿色债券发行主要货币。就连美国财长耶伦在今年4月也公开承认，美国对俄罗斯和其他国家实施的经济制裁，可能危及美元的主导地位，会破坏美元的霸权地位。

欧洲增强欧元国际地位，打破“石油—美元”与“国际美元—美国国债”的货币循环，无形中挑战美国既得经济利益和全球霸权地位，必将引发来自美国的强烈反弹。可以预见，美欧分歧与冲突或将在欧洲“减少美元霸权”“捍卫经济主权”的求存意识下被继续放大。

同时，可以肯定的是，次级制裁严重地损害了美欧盟友体系，其政治效果备受质疑，一定程度上也助推了全球“去美元化”趋势，未来美国的单边制裁目标必将越来越难以实现。