2023.06.08

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导读：业内人士认为，耕地“进出平衡”制度，更强调动态调整、质量管控要求等内容，有助于牢守耕地红线。

作者 | 第一财经 邵海鹏

为落实“166号文件”，浙江省近期印发《浙江省耕地与其他农用地“进出平衡”实施意见》（下称《实施意见》），严格管控一般耕地转为其他农用地。

所谓“166号文件”，即自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局2021年印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。该文件提到，为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

至于“进出平衡”的定义，据“166号文件”显示，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授赵华甫对第一财经记者表示，“166号文件”明确提出了耕地用途管制及其具体管控措施和要求，是继1998年全面修订的《土地管理法》明确提出国家实行土地用途管制制度以来，对该制度的进一步细化和深化。

赵华甫表示，“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”是我国一以贯之实施的土地基本国策。“我国经济发展使用土地的主要矛盾，已经由农业和非农建设之间的保护和占用的矛盾，转换为特色经济发展、林草生态建设与城乡建设和耕地尤其是永久基本农田保护空间的多重冲突。”

禁止“转出”与“转入”的情形

根据《实施意见》，耕地“进出平衡”实施范围包括“耕地转出”和“耕地转入”。与之对应的是，禁止“耕地转出”、禁止“耕地转入”。

《实施意见》规定，永久基本农田，粮食生产功能区、高标准农田、管护期内或指标库内补充耕地项目范围内的一般耕地（粮食生产功能区、高标准农田中的灌溉和排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设除外）等五类情形禁止“耕地转出”。

在禁止“耕地转入”的情形中，《实施意见》提到，禁止在生态保护红线、自然保护地、饮用水水源一级保护区、25度以上陡坡地、河道湖区、盐碱化、土壤严重污染等区域内新垦造或复垦耕地；禁止毁林毁草开垦耕地。

对于耕地“进出平衡”，易居研究院研究总监严跃进对第一财经记者表示，从定义来看，这一制度强调了数量和质量的概念。同时，也系统结合了转出和转入两个工作。

针对“违规在一般耕地上挖湖造景、种植草皮”这一禁止“耕地转出”的情形，严跃进称，这与房地产、城市发展有很大关系。近年来，一些城市的房地产建设中，确实有部分占用耕地资源大造公园等违规操作。

他认为，耕地“进出平衡”制度，更强调动态调整、质量管控要求等内容，有助于牢守耕地红线。

关于耕地“进出平衡”，赵华甫提到，应立足资源本底，注重系统治理。

前者指的是，充分应用耕地质量分类成果、与农用地分等成果相衔接、与耕地质量等级评价等结果相衔接，避免“上山入海”式、“进劣出优”式的“进出平衡”现象发生，避免高肥力等级、高设施配套的耕地流失。

后者指的是，注重统筹兼顾系统建构、部门联动协同推进、分类施策提高效能。以部门联动协同为例，耕地管理职责现已逐步明确，耕地数量保护、规划安排，与质量建设、利用管理有关职能分属不同部门，需要统筹协同，系统治理。在编制耕地“进出平衡”方案时，要摒弃闭门造车，开门编制，在符合国土空间规划和相关部门专项规划前提下，由自然资源部门牵头，发展改革、农业农村、林草、环境、建设等部门参加，与乡村振兴规划各类涉农项目安排，尤其是国家现代农业园区建设、高效设施农用地建设项目等有效结合，精准对接现代农业、都市农业、生态农业等发展需求，客观、科学布局耕地调出地块的空间，通过耕地有进有出，进出平衡，同步优化农业生产格局，彰显农业产业主导功能及多功能特征，满足不同地段、不同经济阶段农业综合效益，放大耕地保护和管控政策的红利。

耕地“占补平衡”至今已26年

耕地“进出平衡”的制度基础，是“占补平衡”。1997年，中央首次提出“耕地总量动态平衡”的要求，以及“占用耕地与开发、复垦挂钩”的原则。1998年，新修订的《土地管理法》就以法律形式明确了“占多少、垦多少”的原则，并要求占补耕地“数量和质量相当”。1999年1月起实施的《土地管理法实施条例》对耕地“占补平衡”进一步说明。

尽管确立了耕地“占补平衡”制度，但执行过程中，却出现了“占多补少，占优补劣”等现象。

针对这套已存在26年的耕地“占补平衡”制度体系，赵华甫评价称，集中体现了我国土地管理制度底线思维的特色。在基本实现耕地占补平衡有余目标的同时，还倒逼地方创新各类举措，集约节约现有建设用地，促进用地机制模式创新。

四川大学经济学院教授、经济系主任姚树荣在接受第一财经采访时表示，我国后备耕地资源严重不足，靠土地整理来增加耕地面积已无多大潜力。今后，耕地保护应该更多转向质量提升，要质量要产能。同时，粮食安全的重心也应从保护耕地转向更多依靠科技力量。

需要说明的是，“占补平衡”与“进出平衡”这两项制度的侧重点明显不同。

赵华甫认为，前者着眼于控制建设用地的粗放、无序扩张，控制“非农化”，其实质是耕地建设占用和补充的平衡，在推进城镇化、工业化的同时确保耕地面积和产能总体稳定；后者聚焦的是耕地与其他林地、园地、草地、设施农用地及其他农用地的转换管控，从制度层面防控“非粮化”，旨在确保粮食播种面积和产量，确保中国饭碗主要装中国粮。

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