▲ 2023年6月1日，内蒙古呼和浩特，一对新人在跨省登记窗口登记结婚。 （视觉中国/图）
“领证反而是最简单的事。我还打过12345问过，为什么不能像驾驶证异地年审一样，不是早就实现电子化了吗？”
早在第一轮试点开始后，就有一种声音质疑跨省通办可能会加剧“重婚”犯罪现象。魏磊杰认为，跨省通办的前提是数据跨省互通，恰恰会有效遏制“重婚”犯罪。
“我们省因为不是试点成员单位，就无法办理，还被群众在12345上投诉过，我们也知道这是一项便民措施，并且需求量很大，问题在于我们没有得到上级授权，确实做不了。”
文｜南方周末记者 翟星理
南方周末实习生 杨昕 钱楚怡
责任编辑｜吴筱羽
2023年5月18日，国务院批复同意扩大内地居民婚姻登记“跨省通办”试点。北京、天津、河北、内蒙古等21个省（自治区、直辖市）实施内地居民结婚登记和离婚登记“跨省通办”试点。这距离首轮试点已过去两年。第二轮试点自6月1日开始，同样为期两年。5月25日，在民政部专题新闻发布会上，民政部社会事务司司长王金华介绍，扩大试点后的21个省份将覆盖总人口的78.5%，能够基本满足群众异地办理婚姻登记的需求。在试点地区，婚姻登记的男女双方均非本地户籍的，可以凭一方居住证和双方户口簿、身份证在居住证发放地或在一方常住户口所在地申请办理婚姻登记。改革开放后，中国人口流动性剧增，“人户分离”成为普遍现象。但按照现行法规、条例，只能选择夫妻一方户籍所在地办理婚姻登记。“跨省通办”成为一种显性需求，但立法工作出现明显滞后。直到2015年，北京在全国首次实现婚姻登记跨区域办理。此后，异地办理婚姻登记的尝试逐渐增多，广东、浙江先后开始各自探索。2021年6月1日起，经国务院批复，民政部牵头，山东、广东、武汉市、西安市等7省2市首轮试点婚姻登记“跨省通办”。异地办理婚姻登记的客观需求长期存在，改革试点为何启动如此之晚？我们离“全国通办”还有多远？不管已婚还是未婚，不少人可能都不知道，婚姻登记有时并不是一件容易的事。在福州生活的山西晋中人吕晓光，为此曾耗费了2/3的家庭月收入，以及孕期妻子的奔波惊险。吕晓光今年32岁，2013年从福州市一所高校食品质量与安全专业毕业后，留在当地一家企业工作。2019年，公司在福建南平开拓业务，吕晓光被派驻前往协助筹备工作，和女朋友的婚事也被提上日程。双方约定，于当年春节假期由男方父母、亲友前往四川德阳宴请女方亲友，先订婚。不久后，新冠疫情暴发，订婚只能延后办理；再后来，疫情反复，领证和办婚宴，两件事也都搁置下来。2022年4月，未婚妻怀孕，吕晓光决定在福建购房。为了能提取夫妻双方的公积金办理贷款，缓解还款压力，结婚登记也必须得办了。吕晓光于是向南平市延平区民政局咨询能否办理结婚登记，被告知夫妻双方户籍都不在南平市，无法办理。“没办法了，证必须领。”公司只批了三天事假，出发前一晚做核酸检测，第二天早上，从南平坐高铁去福州，从福州坐飞机去成都，再从成都乘车去德阳，“三天假期两天是在来回的路上”。吕晓光说，在飞机上，孕早期的妻子妊娠反应严重，他又临时给妻子从经济舱升舱至公务舱，“飞回福建也是公务舱，我坐经济舱。来回路费一共花了七千多，再加上两个人损失的全勤奖，差不多有一万块钱。当时我们两个的月薪加一起税后一万五”。“领证反而是最简单的事。我还打过12345问过，为什么不能像驾驶证异地年审一样，不是早就实现电子化了吗？”吕晓光的妻子抱怨说。更糟糕的是，妻子是第一次怀孕，三天高强度奔波之后，她一回到南平就出现严重的不适症状。“我老婆比较要强，忍着没请假，在办公室的卫生间瘫在地上了，”吕晓光回忆，“第二天我爸妈知道了，把我大骂了一通，连夜去了太原买了早上第一班飞机票，到福建来了。”2023年2月，吕晓光的女儿出生。6月1日，他升任地区分公司总经理助理，管理着一个二十多人的招商团队。当天早上到办公室，他遇到的第一个同事从背包里拿出请柬和喜糖，邀请他参加自己的婚礼。吕晓光有些诧异，他知道这位同事和未婚妻的户籍一个在贵州，一个在江西，“已经回去领证了？”同事说，按照新政策，持有一方的居住证和双方的户口本、身份证即可在南平市登记结婚，日子都选好了。所谓新政策，即婚姻登记“跨省通办”第二轮试点落地。在此之前，按照现行《婚姻登记条例》，不管结婚、离婚还是补办结婚，双方只能在其中一方户籍所在地的婚姻登记机关办理。“人户分离”的人群中，如同吕晓光这样遇到麻烦的不少，而离婚的人，受此影响数年离不成婚的同样很多。经国务院批复同意、由民政部牵头的婚姻登记跨省通办试点始于2021年6月1日。第一轮试点范围不大，共包括7省2市，且试点内容并不统一。辽宁省、山东省、广东省、重庆市、四川省实施结婚登记和离婚登记“跨省通办”试点，江苏省、河南省、湖北省武汉市、陕西省西安市仅实施结婚登记“跨省通办”试点。这次试点的核心内容为，国务院允许在试点地区暂时调整实施《婚姻登记条例》关于办理结婚、离婚登记地点的相关条款，调整为双方均非本地户籍的，婚姻登记当事人可以凭一方居住证和双方户口簿、身份证，在居住证发放地婚姻登记机关申请办理婚姻登记，或者自行选择在一方常住户口所在地办理婚姻登记。南方周末记者梳理试点地区发布的实施政策发现，第一批试点的7省2市民政部门公布的具体执行政策与民政部的试点要求一致，且山东省在国务院批复的范围内“更进一步”，实现了“补领结婚证”省内通办。河南省周口市某民政局婚姻登记科一位工作人员对南方周末记者介绍，与结婚、离婚登记相比，“补领结婚证”实现省内通办的技术难度大，跨省通办的难度更大，“补领结婚证的法定程序是夫妻双方持身份证、户口本向区、县婚姻登记机关书面申请补办《夫妻关系证明书》，持证明书至区、县档案馆查档并获取查档证明，再返回登记机关补办，因为结婚证、离婚证都要由登记机关交区、县档案馆存档。省内通办至少要实现区县档案馆的省内数据互通，跨省通办就要实现跨省互联。”民政部在前述新闻发布会上介绍，截至2023年5月24日，第一批试点地区累计“跨省”办理婚姻登记125247对。2023年6月1日起，第二批跨省通办试点实施。与第一批相比，第二批不仅在试点地区上扩大至21个省（自治区、直辖市），试点内容也统一为结婚登记、离婚登记。第二批试点方案发布后，各省市民政部门先后公布了具体执行政策，与民政部的试点要求基本一致。值得注意的是，部分省份发布的实施政策略有差异。5月31日，江西省民政厅印发《江西省婚姻登记“跨省通办”试点工作实施方案》。根据这份实施方案，在江西省范围内实施内地居民结婚登记（含补办结婚登记）和离婚登记“跨省通办”试点。第二天，江西省民政厅又发布了“跨省通办”试点工作政策解读，明确补领（发）婚姻登记证不实施“跨省通办”，理由是“补领（发）婚姻登记证，需要调取原婚姻登记档案；根据目前婚姻登记‘跨省通办’的登记程序，该项业务还不具备办理条件”。补办结婚登记和补领结婚登记证是两个容易混淆的概念。前述河南周口某民政局婚姻登记科工作人员解释：补领结婚登记针对已经领证但结婚证遗失、损毁或原结婚证有瑕疵，如办证时因各种原因导致的结婚证上出生年月等身份信息与实际不符等，需要补领结婚证，实践中还有一种特殊情况需要补领结婚证，即军人服役期间结婚，按部队要求，结婚证上缺少军人的部分信息，军人退出现役后需补领婚姻登记证。补办结婚登记针对的则是以夫妻名义共同生活但未办理结婚证的情形，本质上就是夫妻初领结婚证，材料要求方面除结婚登记的法定要求外，一般还要提供能够证明事实婚姻起始时间的材料，如村委会、居委会的书面证明、双方生育的子女的出生证明等。“事实婚姻补办结婚证是最复杂的一种情况，尤其是涉及事实婚姻闹离婚的，多数有财产纠纷，这个时候民政部门对婚姻起始时间的认定是法院裁定财产分割的一项重要依据，我们也不会轻易认定，需要其他部门的配合。”他说。厦门大学法学院副教授魏磊杰介绍，现行《婚姻登记条例》脱胎于民政部1994年制定的《婚姻登记管理条例》，“当时改革开放开始不久，人员流动性没有现在这么大”。当年的条例将办理婚姻登记的地点限制在夫妻一方的户籍所在地，魏磊杰认为主要原因是方便地方政府通过婚姻登记管理人口，“包括户籍信息和结婚之后的计划生育信息，都归户籍所在地管理”。进入21世纪，人口流动性达到前所未有的高度，“人户分离”成为普遍现象。魏磊杰分析，在“人户分离”的社会背景下，国家对婚姻登记地点的管理延续了政策制定之初的思路，“事实上体现了立法工作相对于社会生活的滞后性”。最早实现跨区域婚姻登记的时间是2015年。公开信息显示，最早尝试跨区域办理婚姻登记的是外来人口众多的北京市、广州市，分别在2015年12月和2018年1月。2018年7月，广东省政协还邀请相关部门，组织召开了一场高规格的对口协商会，共同探讨异地婚姻登记的可行路径，民政部社会事务司相关负责人到会参与讨论。时任全国政协委员、现任第十四届全国人大代表朱征夫也是受邀参会的人员之一。朱征夫对南方周末记者回忆，他在会上表态支持，“广东省流动人口多，如果婚姻登记，按规定到一方户籍所在地办理，意味着要长途旅行，花钱费力不说，既影响工作，也不低碳环保。”2021年5月19日，广东省成为民政部第一批开展内地居民婚姻登记“跨省通办”的试点地区。在此基础上，广东省民政厅于2022年3月启用广东省电子居住证办理婚姻登记，进一步提升了婚姻登记的便捷度。而在民政部“跨省通办”第一批试点开始之前，浙江就启动了“全省通办”的探索。2020年9月5日，经浙江省政府报请国务院批复同意，率先在全省范围内试点开展结婚、离婚登记全省通办——仅限户籍在浙江省内的男女。第二轮试点开始前，外界担忧“跨省通办”是否会增加重婚、骗婚犯罪率。民政部称，将探索建立婚姻领域个人信用制度，婚姻当事人签署个人婚姻状况承诺书，承诺不实将纳入个人信用惩戒范围。这种担忧并非第一次出现。早在第一轮试点开始后，就有声音质疑跨省通办可能会加剧“重婚”犯罪现象。魏磊杰认为，跨省通办的前提是数据跨省互通，恰恰会有效遏制“重婚”犯罪。他在婚姻法课堂上常举的一个例子是，2019年，河南省驻马店市女子尚某和男友到当地民政局办理结婚登记，被告知尚某已经结过婚。尚某随即报案，经调查，尚某于2004年至2005年在山东、河北、安徽、江苏先后和5名不同的男子办理了结婚登记，原来是有人冒用尚某的身份证、户口本信息结婚。已经怀孕的尚某始终无法领结婚证，不得不通过信访、诉讼的方式维权。“婚姻登记跨省通办的确是长期以来存在的一种客观需求，我们在实际工作中也经常遇到这样的咨询。在民政部第一批试点开始之后，我们省因为不是试点成员单位，就无法办理，还被群众在12345上投诉过，”东部沿海某省民政厅社会事务处一位副处长告诉南方周末记者，“我们也知道这是一项便民措施，并且需求量很大，问题在于我们没有得到上级授权，确实做不了。”这位副处长解释，“上级授权”具体指两方面：一是国务院授权该省调整修改《婚姻登记条例》关于办理婚姻登记地点的规定，该条例由国务院制定实施，地方政府无权自行修改；二是政务大数据一体化建设由国家统一部署实施，“换句话说，就算我们想和外省互通，外省愿意吗？”工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林则对南方周末记者分析，过去之所以各地不能做到“跨省通办”，是因为政务大数据系统存在区域性差异，既有制度性差异，也有数据标准上不统一的问题。2022年9月，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，为各地政务数字化建设和全国政务大数据一体化提供了建设总思路，系统化地解决了各地政务系统数据割裂的问题。盘和林说，“各地数字政务数据打通后，各类登记跨省通办的能力就基本形成，未来能够异地办理的行政事务还将越来越多，最终必将实现各类行政事务的全国通办。”对此，前述副处长再次强调了行政机关的作为相较于社会期待的“滞后性”，“这个问题没有这么简单，对于政府机关来说，最重要的就是‘依法行政’，按照统一部署行动”。他以跨省通办的基础——政务信息收录整理为例对南方周末记者介绍，民政部在2016年发布的《民政事业发展第十三个五年规划》提到，探索开展异地婚姻登记工作，推动修改《婚姻登记条例》。2017年国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将建立和完善公民婚姻信息数据库、探索开展异地办理婚姻登记工作列为重点任务之一。此后直到2018年10月，民政部才又印发通知，要求各省民政机关进行婚姻登记历史数据补录工作。“单单这一项工作就持续了两年半，直到2021年年中全国大部分省市才完成补录，”该副处长回忆，“这项任务的工作量还挺大的，各省补录自己的户籍人口婚姻登记信息，我们省外来人口多，户籍人口少，也做了两年。其间，有个地级市民政局打报告到省厅，要求延迟三个月，理由是该市户籍人口全省第一，工作量过于庞大，局里人手不够，也没钱招标外包。”2019年，民政部又发文要求各地提升婚姻登记智能化水平，要求全面普及高拍仪、身份证读卡器、人像采集、人脸识别等设备。2020年，国务院发布加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见，对结婚登记跨省通办实现时间提出具体要求，力争在2025年底前在县级以上婚姻登记机关全面实行全国“跨省通办”。“指导意见释放了两个信号，2025年底前实现的是县级以上‘跨省通办’，对县、区一级的实现时间没作要求；对离婚登记的‘跨省通办’实现时间没有具体要求，只是说条件成熟时实施。”该副处长说，“所以实现全面‘跨省通办’真的不是某一个或几个省份能够促成的事。”从2016年民政部提出探索开展异地婚姻登记工作，到2023年启动第二批试点，已经用了7年。“这个过程看上去似乎很慢，但实际上最重要的工作已经完成，婚姻数据历史存量的信息化、标准化工作已经接近尾声，这可以说是全国通办的‘最后一公里’了，相信未来的进程会加快。”其他人都在看：
