欧盟达成移民协议，共同庇护政策名存实亡？

澎湃新闻记者 喻晓璇

欧盟终于做到了一项对它来说几乎不可能的任务：达成移民协议。

当地时间6月8日，21个欧盟国家在卢森堡投票通过了一项被其称之为“历史性”的初步协议，为拖延多年的棘手问题——难民庇护及分摊政策制定一套应对机制。如果这份协议能够在与欧洲议会的协商后最终通过，可能会改变欧洲移民政策的全貌。

协议的优先任务是促使欧盟各国分摊收容寻求庇护者，帮助接纳一些抵达欧盟边境国家的难民，主要是希腊和意大利。根据协议，拒绝收容的国家，须以每个寻求庇护者2万欧元的代价向欧盟管理的基金缴纳款项。

此外，欧盟将允许成员国在处理难民庇护申请时，将难民羁押在边界外部，这样否决申请时就可以快速遣返难民。审核庇护申请的时间不能超过6个月。如果成员国认为申请庇护者对其安全或公共秩序可能构成威胁，就有权拒绝提供庇护。

然而，在这个过程中，交锋与变数不可避免。目前由左翼执政的德国遗憾协议未能走得更远，绿党出身的德国外长贝尔伯克批评称，一些国家投了反对票，意味着“基于团结的欧盟共同庇护政策已经死亡，而那些想要建起边境墙的国家却获得了通行证”。

反移民情绪强烈的波兰和匈牙利都对协议投下了反对票。波兰政府发言人彼得·穆勒6月11日表示，波兰将阻止8日欧盟通过的移民和庇护协议，并试图在欧洲议会中建立一个反对者联盟。与此同时，正如贝尔伯克所说，一些东欧国家阻止移民入境的步伐并未停歇，特别是，面对白俄罗斯总统卢卡申科丢来的“烫手山芋”——该国对来自73个中东、非洲、拉美国家公民的免签，波兰与立陶宛正在十万火急地建墙。

这一切都预示着，非法移民问题将继续困扰着欧洲。

欧盟的移民改革谈判始于2016年，当时虽面临难民危机，但欧盟各国无法在关键问题上达成共识，谈判陷入僵局。新冠疫情暴发后，抵达欧洲寻求庇护的人数因防疫措施限制而暂时有所下降，但随着限制措施解除，寻求庇护的人数激增，这项艰难的改革也被提上欧盟议程。

“自我提出这个提案以来，已经快三年了。”欧盟内政事务专员伊尔法·约翰逊在谈判前说道，“这是一场马拉松，我们可能还剩下一百米了。”

媒体报道中的此次谈判进展并不顺利，支持与反对的声音旗鼓相当。特别是，以意大利为首的十个国家起初联合阻止协议通过，将谈判拖到了深夜。虽然欧盟仅需要简单多数国家投票就可以通过协议，但意大利的支持至关重要，因为该国是欧盟接受寻求庇护者数量最多的国家。

“从政治上来说，没有意大利我们就无法继续推进。意大利是象征着移民的欧盟国家。”政治新闻网站Politico采访的多位不愿透露姓名的欧盟外交官都持这样的观点。“一份没有意大利签署的协议不值得起草，但完全按照意大利的想法来实施，将会把所有人踢出协议。”

意大利内政部长马泰奥·皮安泰多西透露，意大利不愿“放行”的最后一点，在于遣返庇护请求被拒绝者的拟议程序。根据讨论内容，被拒绝的庇护申请者将被遣返至“安全的第三国”，而意大利试图尽可能扩大“安全国”的范围，遭到了德国等成员国的反对。

Politico看到的一份文件草案指出，被拒绝的寻求庇护者与“安全第三国”之间必须存在某种“联系”，移民必须“停留”或“定居”在该国，或其有家庭成员在该国居住。但最终的文本中，个别国家可以自主决定第三国是否符合这些要求，这也意味着类似于突尼斯这样的国家将会像几年前的土耳其一样，成为寻求庇护者被遣返的对象国。正是这一让步，让意大利在谈判开始后的第11个小时终于对协议“开绿灯”。

2016年欧洲难民危机爆发时，通过签署难民安置协定，布鲁塞尔出资60亿欧元让土耳其成为360万叙利亚难民的“缓冲国”，但土耳其总统埃尔多安一直威胁“撕毁”协议。而现在，通过意大利总理梅洛尼的游说，已经成为庇护者“热门中转地”的突尼斯，似乎即将变成下一个土耳其。

6月11日，在欧盟庇护改革谈判三日后，梅洛尼与欧盟委员会主席冯德莱恩、荷兰总理马克·吕特出现在了突尼斯总统赛义德的办公室。访问期间，三人宣布欧盟正在考虑向突尼斯提供超过10亿美元的贷款，帮助其渡过财政危机并应对移民问题。

在最后一刻对意大利的让步中，欧盟各国最终决定各国为拒绝接受庇护者所缴纳的款项进入一个欧盟基金，用于资助一些尚未被定义的“项目”。很显然，这被解读为向突尼斯这样的“第三国”提供资金的一种方式。

正当这次召集了欧盟各国内政部长的关键性会议进行之时，“后院起火”的法国内政部长达尔马宁仓促离开了会场。6月8日，在法国东南部阿尔卑斯山脚下一个湖畔小镇阿纳西，几名蹒跚学步的儿童们与家人在阳光下嬉戏时，一名在瑞典获得难民身份的31岁叙利亚男子疯狂的暴力震惊了全法。

这起反社会的持刀袭击事件造成四名年龄在22个月至3岁之间的孩童与两名老人受伤，其中包括一名英国人与荷兰人。据目击者描述，这名持刀男子四处狂奔，显然是随机挑选对象袭击，直到他在阿纳西湖畔被警方击中制服。《费加罗报》报道称，这名男子曾在去年11月向法国难民和无国籍人士保护办公室（Ofpra）发送了一份庇护申请，但被拒绝。

根据多家法国媒体的报道，在围观者拍摄的视频中，可以明显地听到这名男子在袭击时大喊着“以耶稣基督的名义”。而据负责这起案件的检察官博内-马蒂斯称，这起持刀行凶案件并没有被作为恐怖袭击案件进行调查，但警方与反恐部门保持着联系。博内·马蒂斯透露，对袭击者的酒精和毒品测试结果呈阴性，被逮捕后他一直拒绝回答法官和警察的问题。

这次袭击在法国各个政治派别当中都激起了相当大的情绪，保守右翼和极右翼再次瞄准了嫌疑人作为难民的身份。他们呼吁，这次袭击应该为法国的移民制度敲醒警钟。“大规模不受控制的移民只会带来死亡。与其每一次都对这样的犯罪哀叹，不如让我们在大规模移民问题上踩下刹车。”右翼共和党议员奥利维耶·马尔雷在推特上写道。

路透社援引欧盟数据报道称，2022年，在欧盟中，首次庇护申请地点为法国的比例位居第二位，占欧盟各国总数的16%，仅次于德国的25%。法国参议院的一份报告则显示，在2022年下半年所有庇护申请失败的人当中，只有7%的人被下达了驱逐令。

极右翼政党国民联盟党魁勒庞则在电台节目上“老调重弹”，呼吁法国在移民问题上“重新获得主权”，称法国宪法在这些问题上应该凌驾于欧盟规则之上。

曾经，这种推翻欧盟规则的立场在法国政治圈中处于边缘地位，但现在已经开始渐渐走向主流。共和党上个月提出了他们对新移民法的立场，提议在“国家的基本利益受到威胁时违反欧盟规则”。随后的民意调查显示，大约有70%的法国人支持这一想法。

对于马克龙政府来说，在竭力维护欧盟团结彰显领导力的时刻，这样的提议显然不可取。正是在这样的背景下，内政部长达尔马宁不得不离开卢森堡的历史性谈判，飞往阿纳西。而欧盟移民谈判结成的果实不出意料也遭到了法国右翼的批评。勒庞表示，要求不愿意接受难民配额的国家向接受超额难民的国家支付资金，这相当于“罚款”。

安纳西的惨剧也让投票反对欧盟新庇护协议的国家找到了更充分的理由。

6月11日，波兰总理莫拉维茨基在一次集会活动上向选民保证，“只要我们的法律和正义党（PiS）掌权，就不会允许非法移民在没有我们的意愿、未经我们的许可、不知情的情况下来到波兰。”他指出，欧盟的新协议是“强迫波兰和其他成员国接纳移民”。

“对于我们来说，最重要的是波兰家庭的安全、波兰妇女的安全以及波兰儿童的安全。”莫拉维茨基列举了“接纳数十万移民的国家”这一例子作为警告，其中包括法国、意大利和瑞典。

“移民的涌入将巴黎、马赛、罗马和斯德哥尔摩等城市的一些地区完全变成了充满燃烧的轮胎和汽车的禁区，连本地人都害怕进入这里。”他说道，“这就是很多欧洲城市的现实，正是因为如此，我们不会允许这样的政策。”

然而，话锋一转，莫拉维茨基对来自“兄弟国家”乌克兰的难民表现出了无条件的同情。“波兰对真正的移民表现出了真正的欢迎。”他控诉欧盟无视波兰的付出，“我们从欧盟那里几乎一无所获，每接受一个（乌克兰难民）只能获得大约50至60欧元，与此同时，他们却要求我们为每个拒绝接纳的移民支付超过2万欧元。”

莫拉维茨基话语中对于“真正移民”与“非法移民”的语义指向非常明确，波兰一直以来所反对的也更多是那些来自异域文化背景的穆斯林移民。

事实上，在俄乌冲突爆发后，欧盟首次启动了临时保护指令，允许乌克兰人在整个欧盟自由流动，赋予他们即时在欧盟内生活和工作的权利，并为他们提供住房和医疗保健等社会福利。这也意味着乌克兰难民可以获得临时居留身份，无需经过复杂的庇护程序。

在乌克兰人被欧盟热情欢迎的同时，来自其他冲突地区的难民却很难获得庇护资格。一些支持移民融入的倡导组织批评了这种对待“一等难民”和“二等难民”的双重标准行为。

“目前的法律状况让民间社会以及乌克兰社区在乌克兰难民，在抵达的过程中能够提供许多帮助。”德国非政府组织PRO ASYL难民政策发言人塔里克·阿拉瓦斯对法国媒体EUROACTIV表示，“但这尚未在其他所有群体中实现——无论是阿富汗人还是叙利亚人。”

根据德国的庇护政策，在抵达德国后，来自乌克兰之外的其他第三国难民和寻求庇护者会被转移至“难民接待中心”，通常在大城市之外，与当地社会几乎没有联系，也无法选择他们最终会到哪个地区。由于与其他难民生活在一起，他们与母语人士很少有接触，也无法像乌克兰人那样快速掌握语言技能。

“这影响了来自乌克兰以外的所有其他原籍国的人。”阿拉瓦斯批评政府缺乏政治意愿，“受到责备的不应该是乌克兰人民，而是那些没有意愿平等对待难民的政客。”