观点 | 王英津：深化和拓展“一国两制”台湾方案研究的四大方向

王英津

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

第一，研究中央与台湾特别行政区如何实现共治的问题。目前研究界关于“一国两制”台湾方案的探索，多聚焦于中央管治与台湾特别行政区高度自治二元划分基础上的权力划分及配置。香港的“一国两制”实践表明，这样的二元划分及权力配置不仅在理论上存有瑕疵，而且在实践中也会产生诸多弊害，故我们应将“管治与自治”的二元划分及权力配置拓展为“管治、自治与共治”的三元划分及权力配置，亦即在前者这类二元划分及权力配置的基础上，增加两岸共治的制度平台，并在此基础上打造两岸共同利益，以实现两岸共治共赢共享。在分析框架上，从“管治与自治”向“管治、自治与共治”的转变，有助于从统一后的国家治理和“一国两制”下国家整合的视角更科学地设计“一国两制”台湾方案。香港“一国两制”实践表明，中央对特别行政区的治理，仅仅靠管治和自治是不够的，因为管治和自治不能改变“你的是你的、我的是我的”这一割裂局面，继而导致难以凝聚双方的共同利益。中央治港方略开始从“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。这启示我们，两岸统一后，在实施两种不同制度的“并立存异”时，一定要有高瞻远瞩的战略眼光，适时地铺设一些向“求同共治”发展和转化的政策轨道。今后探索“一国两制”台湾方案时应积极推动中央(或大陆)与台湾特别行政区的共治，即中央政府在坚持“一国两制”、高度自治基础上，通过做“增量改革”来搭建两岸合作共治的平台，进一步推动两岸一体化建设，其目的是在“一国两制”框架下克服管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，并融合它们的优势，让台湾同胞融入国家发展大局，参与国家治理实践，共享国家发展机遇，推动台湾地区的繁荣稳定，进而实现两岸共同发展，以此缩小彼此差异，消弭分离意识。两岸统一后，应积极鼓励台湾同胞参与大陆的中国式现代化建设。为此，建议大陆从顶层设计的高度来推动共治理念的落实，探索“一国两制”台湾方案时要搭建推动两岸共治的制度平台，至少要预留两岸共治的制度空间。

坚持管治、自治和共治的有机统一，是今后实行“一国两制”的题中之义和基本要求。尽管我们在设计“一国两制”台湾方案时不一定会直接写明三种治理形式的具体概念，但这三种治理形式的价值和精神却一定要贯穿其中，并实现三者之间的有机统一。“一国两制”既是在尊重差异基础上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差异;既是在管治前提下实现自治，也是在自治基础上实现共治。这既要求中央对台湾特别行政区实行管治，也支持台湾特别行政区实施自治，还要推动中央与台湾特别行政区实现共治。运用法治调整“一国两制”台湾方案中管治、自治与共治的关系，并实现三者的有机统一，既是对中央与特别行政区关系的发展创新，也是对“一国两制”理论、国家结构形式理论、国家治理理论的丰富和发展。

第二，研究“一国两制”台湾方案中支撑制度得以落实的机制和政策问题。“一国两制”适用于台湾的“设想”与“方案”是两个不同的概念，前者多见于邓小平时期的论述，而后者多见于新时代的论述。从意涵上说，“方案”是不仅要有“设想”，而且要有落实“设想”的具体制度安排。因此，新时代的“一国两制”台湾方案相较于邓小平时期的“设想”会更复杂、更具体。具体说来，新时代的“一国两制”台湾方案是一个由不同层次的制度和机制所构成的制度体系，主要包括以下两个方面。

一是在纵向意义上，作为“方案”的“一国两制”制度体系包括制度设置、执行机制、监督机制和政策措施四个层次的制度。过去一段时间内，“一国两制”台湾方案的基本框架多停留在制度设置层面，这其实是不全面的。在以上四个层面的制度中，制度设置是重点，是相对宏观的、确定的。但制度设置中比较复杂的情况是，有时在两种制度之间存在着过渡或交叉，致使相应的制度类型不容易被识别和把握。执行机制是落实制度设置的一系列具体工作制度、环节、过程，是为落实制度设置而规定的操作层面的安排。相对于制度，机制缺少宏观性和确定性，而侧重程序性和过程性，其目的更多在于保障制度设置的有效运行。从目前“一国两制”台湾方案的研究来看，学界多聚焦于“一国两制”适用于台湾的制度设置，而忽略了保障制度实施的执行机制，后者应成为今后探索 “一国两制”台湾方案的重点。监督机制是制度设置和执行机制的硬性约束和外在保障。在制度确立后，还必须建立起监督机制以保障制度得以落实，因为制度和机制需要靠权力主体来执行和运作，只有建立起强有力的监督机制，才能防止权力主体在制度和机制之外滥用权力，进而保障制度和机制能沿循着法律法规预先铺设好的轨道运行。政策措施主要是指设计好一个方案后，要将方案付诸实施时还有一个时机选择的问题。因为制度和机制的实施需要具备一定的条件和时机，如果条件和时机不成熟，即便设计出优良的制度及其配套的落实机制，也难以取得实效。实践表明，不同制度和机制的实施需要具备不同的适用背景、情形和条件。需要注意的是，以上四个层次的制度区分不是绝对的，而是相对的。在此场合为第二层次的制度(执行机制)，在彼场合可能就成为第一层次的制度(制度设置)。

二是在横向意义上，“一国两制”适用于台湾的制度体系包括立法制度体系、司法制度体系、行政制度体系、政党制度体系，等等。以上纵向和横向制度体系，共同构成了“一国两制”台湾方案的基本框架，它们相辅相成、缺一不可。

第三，研究“一国两制”台湾方案如何吸收台湾同胞的意见和建议问题。听取和吸收台湾同胞的意见建议，是探索“一国两制”台湾方案的应有内容。自习近平总书记发表“1·2”讲话以来，大陆涉台研究界围绕着探索“一国两制”台湾方案进行了深入研究并取得了丰硕成果，但目前的研究成果大多从中央顶层设计的视角出发，较少从台湾同胞意见和建议的视角来加以研究。因此，今后进一步听取和吸收台湾同胞关于“一国两制”台湾方案的意见和建议，有助于优化和完善“一国两制”台湾方案的研究。其实，吸收台湾同胞的意见和建议也是在贯彻习近平总书记“1·2”讲话的精神，因为该讲话明确指出“‘一国两制’在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾现实情况，会充分吸收两岸各界意见和建议，会充分照顾到台湾同胞利益和感情”。“一国两制”台湾方案会通过凝聚两岸双方的智慧而更具生命力。过去三年，由于蔡英文当局的人为阻挠和新冠疫情持续蔓延，两岸人员往来基本中断，在此情况下，大陆探索“一国两制”台湾方案很难直接听取和吸收台湾同胞的意见和建议。现在疫情基本结束，随着两岸交流的逐步恢复和进一步扩大，听取台湾同胞意见和建议的环境及条件也会随之具备，因此，在探索“一国两制”台湾方案中吸收台湾同胞意见和建议的工作亟待提上日程。

第四，研究“一国两制”台湾方案中目前台湾当局所控海域的未来管辖问题。重视海洋、经略海洋，成为世界海洋大国和强国，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。在两岸统一大势已不可阻挡、统一步伐日益加快的背景下，学界关于海洋主权问题的研究，不应仅停留在过去的议题上，还应着眼于探讨统一后对涉台海域管辖权划分的制度安排。“一国两制”台湾方案作为一项战略性的顶层设计工程，应该提前研究未来国家统一中可能遇到的重大问题，并探索解决之道。统一后如何在中央政府与台湾特别行政区之间划分和配置台湾目前所控制海域(包括环台、澎、金、马周边海域和南海地区环太平岛、环东沙岛周边海域等)的管辖权问题(即“涉台海域管辖权划分问题”)，不仅是探索“一国两制”台湾方案的重要内容，还是统一后中央对台湾特别行政区实施有效治理的重要根据。长期以来，因该问题涉及多个学科的交叉或复合，致使对它的研究并未得到应有重视。然而，随着民族复兴进程和两岸统一步伐的加快，该问题亟待深入研究并提出解决方案。统一后如何处理台湾目前所控海域的未来管辖问题，我们既没有现成的外国经验可以借鉴，也没有港澳“一国两制”实践的经验可以参考，还没有党和国家领导人的相关论述可以遵循。鉴于以上分析，未来解决台湾目前所控相关海域的管辖权问题，必须立足两岸关系的实际，结合现实情况探寻解决这一问题的思路和方法。笔者认为，解决该问题应坚持“一国两制”框架下的“变”与“不变”相区分、“主权性管辖权”与“事务性管辖权”相区分、“对内”与“对外”相区分三大原则。

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