私募基金首部行政法规发布，涉及21万亿资产

文|《财经》记者 冯奕莹 

编辑| 杨秀红

7月9日，《私募投资基金监督管理条例》（下称《私募条例》）正式对外发布，自2023年9月1日起施行。这是中国私募投资基金行业首部行政法规。

证监会表示，“《私募条例》的发布既是健全私募基金监管基础性法规制度的标志，也是促进行业高质量发展进入新阶段的标志，对行业具有里程碑意义。”

《私募条例》全文共七章六十二条，从私募基金“募、投、管、退”的各阶段对各参与主体的权利、义务、责任予以规定，引发业内广泛关注和讨论。

“该条例相比此前的监管规范，十分详实、全面。”金杜法律研究院分析认为。

《私募条例》的出台可谓十年磨一剑。2013年，证监会提请国务院启动制定《私募条例》。但行政法规立法周期较长，2017年8月30日，《私募条例》向社会公开征求意见。在征求意见稿发布六年后，2023年6月16日，该条例由国务院常务会议审议通过。

日前，司法部、证监会负责人就《私募条例》有关问题回答了记者提问。其认为，《私募条例》重在划定监管底线、强化事中事后监管，对私募基金管理人及其重大事项变更实行登记管理，并对不同类型私募基金，特别是创业投资基金实施差异化监管。

证监会负责人还表示，下阶段，证监会将重点开展三方面工作，包括完善部门规章、规范性文件和自律规则；全面宣传解读贯彻《私募条例》；进一步推进优化私募基金行业发展环境等。

近年，私募基金发展和变化很快，监管思路和方向也随之不断调整。北京德恒律师事务所合伙人郭卫锋表示，“《私募条例》的发布有助于大幅改善此前私募行业立法体系混乱、各部门要求不一、不利行业发展的问题。”

金杜法律研究院表示：“作为常年深耕私募基金争议解决领域的从业人员，我们相信随着《私募条例》的发布以及后续证监会、基金业协会配套规定和细则的陆续出台，私募基金行业将迎来新的发展局面。”

业内人士认为，“《私募条例》进一步完善私募行业法律适用体系，确立私募基金行业的上位法律依据，填补了私募投资基金行政法规立法层面的空白。”

就私募行业立法而言，全国人大常委会出台的《中华人民共和国证券投资基金法》(下称《基金法》）主要规范公募证券投资基金，涉及私募投资基金内容较少，且过于原则，而部门规章又过于具体或细节，缺少行政法规（条例）层级的立法。

《私募条例》属于行政法规，作为部门规章的“上位法”，可以更好地“统领”部门规章，消除不同立法主体分歧。

郭卫峰介绍，中国通常是根据行业发展成熟度“自下而上”立法，即先出台部门规章，再是行政法规或条例（由国务院颁布），进而是法律（全国人大或全国人大常委会通过），而立法修订则通常按“法律-行政法规-部门规章”先上后下的顺序。

《私募条例》作为行政法规，与全国人大常委会出台的《基金法》均属法律法规范畴，具有强制效力，其在第一条的立法依据中指出，其制定的法律依据为《基金法》《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》，建立私募投资基金行业的法律适用框架，消除法律适用分歧，明确私募基金行业可以适用的法律依据。

《私募条例》的出台业界期待已久。2012年修订《基金法》因分歧较大，未能明确将私募股权投资基金纳入其中。2013年由证监会主导私募行业监管，当年，证监会即提请国务院启动制定《私募条例》。证监会于2014年8月以部门规章形式出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》。

此后，各部门针对私募基金行业亦出台了相关规定，例如财政部于2015年11月发布《政府投资基金暂行管理办法》、发改委于2016年12月发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，但均为各部门出台的部门规章。

2017年8月证监会公布《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》，但该征求意见稿迟迟未得以转正。

历经将近十年的时间，《私募条例》终于得以正式面世。

证监会表示，制定专门行政法规，将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，旨在鼓励私募投资基金行业规范健康发展，更好保护投资者合法权益，进一步发挥服务实体经济、促进科技创新等作用。

此次正式发布的《私募条例》从五方面入手，坚持强化风险源头管控，划定监管底线，全流程促进私募基金规范运作：一是突出对关键主体的监管要求；二是全面规范资金募集和备案要求；三是规范投资业务活动；四是明确市场化退出机制；五是丰富事中事后监管手段，加大违法违规行为惩处力度。

紫荆资本法务总监汪澍表示，此次《私募条例》制定的主要思路包括，基于过往私募基金风险处置的经验教训，强化源头管控，强化了对私募基金管理人及其股东、高级管理人员及从业人员的要求，将典型的损害投资者利益，扰乱金融秩序的行为进行点明约束，并强化了相应的合规责任。

此外，汪澍认为，《私募条例》的立法思路还包括：体现了结合私募基金的特点，适当为私募基金保留了一定的灵活性；搁置争议问题、探索解决机制；提升创投定位、明确创投定义、明确差异化监管和支持政策落地理念，明确各相关部门的具体分工职责；强化监管手段、加大处罚力度、加速出清风险等。

证监会介绍，近年来，中国私募基金行业稳步发展。截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会登记的私募基金管理人2.2万家，管理基金数量15.3万只，管理基金规模21万亿元左右。

私募基金行业有助于促进股权资本形成，有效服务实体经济。截至2023年一季度，私募股权基金（含创业投资基金）累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量近20万个，为实体经济形成股权资本金超过11.6万亿元。注册制改革以来，近九成的科创板上市公司、六成的创业板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前获得过私募股权基金支持。

《私募条例》在第四章设立创业投资基金专章，明确创业投资基金的内涵，实施差异化监管和自律管理，鼓励“投早投小投科技”，引发业界关注。

证监会在答记者问中表示，近年来，以创业投资基金为代表的私募基金在“投早投小投科技”方面发挥了重要作用，是促进科技自立自强、产业创新升级的重要力量。

《私募条例》在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。在投资范围、投资期限、合同策略等方面明确创业投资基金应当符合的条件，并加强创业投资基金监管政策和发展政策的协同配合。

并且，《私募条例》在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面，对创业投资基金实施差异化监管和自律管理，对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。下一步，相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。