私募基金正式告别“野蛮生长”时代
导读
7月9日，《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《条例》）正式对外公布，自2023年9月1日起施行。司法部、证监会负责人就《条例》回答记者问时表示，“《条例》的发布既是健全私募基金监管基础性法规制度的标志，也是促进行业高质量发展进入新阶段的标志，对行业具有里程碑意义。”
至此，酝酿达十年之久的私募基金行业首部行政法规终于正式面世。
《条例》共七章六十二条，由五方面内容构成：一是明确适用范围，将契约型、公司型、合伙型等不同组织形式的私募投资基金均纳入适用范围；二是明确私募基金管理人和托管人的义务要求；三是规范资金募集和投资运作；四是对创业投资基金作出特别规定（记者注：私募基金根据投资标的不同，主要分为私募证券投资基金和私募股权投资基金，而创业投资基金属于私募股权投资基金的一个分支）；五是强化监督管理和法律责任。
“《条例》作为私募投资基金行业的首部行政法规，反映了国家对私募行业规范健康发展和风险防控的定位和顶层设计，从草案到《条例》的出台历时十年，行业早已翘首以盼”，知名私募机构时代伯乐的风控合规总监丁利鹏在接受经济观察网记者采访时称。
公开信息显示，《条例》的出台，最早可追溯至十年前。在2013年6月1日起施行的《中华人民共和国证券投资基金法》中，虽然单设第十章“非公开募集基金”章节将私募证券基金纳入监管，却未将私募股权创投基金纳入适用范围。2013年6月中央编办发文明确私募股权创投基金由中国证监会监管后，为进一步明确监管要求，解决私募股权创投基金上位法缺失的问题，证监会同年提请国务院启动制定《条例》，并于2014年以部门规章形式出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）。
其时，市场均以为《条例》会很快出台，但实际上这一等却是十年之久，直到2023年6月份才在国务院常务会议上获得审议通过，7月9日正式颁布，并将于9月1日起施行，历经“十年怀胎”终于“出生”。
对于私募基金行业首部行政法规历经十年之久才终于正式面世，北京植德律师事务所合伙人邹野在7月11日接受经济观察网记者采访时表示，2013年-2014年的状况是，私募证券基金刚纳入《基金法》不久，由阳光私募（即私募基金管理人给信托计划、券商资管产品等做投顾）转为真正受托管理的管理人时间亦尚不久，另外中央编办刚将私募股权基金的监管权从发改委划转至证监会，因此无论对于私募证券基金还是私募股权基金，出台《条例》的条件都不成熟，即便证监会发布的部门规章，也只称之为“暂行办法”。
“其后，私募证券基金由于有《基金法》这个上位法作为定海神针，加上证监会对于证券投资的监管已经轻车熟路，因此即便关于私募证券基金的监管有尚待完善之处，但出台《条例》倒也没有特别大的紧迫性”，邹野进一步表示，至于私募股权基金，以常见的5+2的投资期（5年的投资期加2年的退出期）为例，10年的时间刚好是最早的几批私募基金基本完成了从基金管理人登记、基金募集与设立、投资、投后管理到顺利退出或不顺利退出（经由诉讼、被投企业重组等各种路径实现退出）或仍不能退出的一个完整运作周期，让立法者对于私募股权基金的种种问题有了更清晰、具象的认知，从而也能更有针对性地制定法规。
“因此，十年磨一剑，我认为是一种成熟的做法。”邹野称。
这十年间，我国私募基金行业走出了惊人的发展速度。通联数据Datayes！的统计显示，2014年12月份，我国私募基金的管理规模合计仅为1.49万亿元，私募基金管理人4955家；而到了2023年5月份，其管理规模已经增长至21万亿元左右，登记的私募基金管理人22270家。与其高速增长相伴的，则是私募基金行业出现了大量涉嫌违法违规的案例，这些案例涉及的主要违法违规类型表现为公开宣传、虚假宣传、保本保收益、向非合格投资者募集资金、非法集资、非法吸收公众存款等。
“这是私募基金行业野蛮生长的黄金十年，随着《条例》实施，也宣告了这个时代的结束，代之而来的将是高质量规范式发展的主旋律，从大到强，这是行业发展成熟的必然。”在深圳市南山区前海深港青年梦工场的办公室内，一家私募基金公司的实控人射先生这样对记者说。
他认为，在野蛮生长时期，行业侧重追求数量上的发展，所以政策宽松、小型私募基金林立，这难免容易滋生违法违规案例；而随着《条例》的实施，无论是准入门槛抑或上位法，都将有利于头部私募的竞争优势而加大小型私募的生存成本，结果必然是优胜劣汰。
“其实近年来已经有这样的苗头，比如从2021年到现在，整个私募的管理规模是增长的，但管理人家数却从24610家减少至22270家。”射先生说。
他进一步表示，从野蛮增长转入高质量发展，这是好事，说明私募基金更能够在服务实体经济、支持创业创新、提高直接融资比重以及服务居民财富管理等方面发挥越来越重要的积极作用；“但对于我们小型私募基金而言，影响确实是十分大的，但幸好《条例》9月份才实施，给了大家1个多月的过渡期。现在身边的同行朋友都在研究商量如何适应即将到来的新阶段”。
在前知名证券分析师、现为独立投资者的金光看来，《条例》的发布确实是私募基金行业告别野蛮生长的里程碑事件；“虽然它与此前发布的‘暂行办法’内容上相差不大，但作为上位法、法律文件，它可以让私募的发行、发展以及监管更有法可依”。
金光向记者介绍称，全面注册制后，证券市场已经呈现“去散户化”的趋势，投资专业化的要求在提高，而且行情的极端化现象（结构化行情）也可能会长久化。
“A股也将如海外市场一样出现越来越多的退市股，这样一来，更需要专业的知识及技能。最近，公募降费、《条例》出台，管理层意图就是大力发展基金，公募、私募并举，散户及大户、机构（私募基金门槛只适宜机构及大户）可以各取所需。根据资金的流向，最近几个月个人投资者通过基金，尤其是通过ETF投资二级市场的行为在明显增多。”金光说。
“我们认为在《条例》出台后，私募基金行业将会实现更好的‘新陈代谢’，未来基金管理人将会出现更明显的两级分化，优化行业结构，提高管理人质量和准入门槛，利好更多坚持长期投资主义的基金管理人，实现良币驱逐劣币”，丁利鹏亦如是说。
“顶层设计”的意义
“在我看来，《条例》最大的意义是为私募基金监管做了顶层制度设计。”邹野向记者表示，首先在《基金法》仅适用于公募基金和私募证券基金的情况下，《条例》从行政法规的层面确立私募股权基金的法律地位；其次，《条例》从行政法规的层面确立了证监会对私募股权基金的监管职权，而此前证监会监管私募股权基金的依据主要是中央编办的授权；再次，《条例》将证监会、基金业协会的部分监管规则、自律规则也纳入其中。
邹野提醒记者，需要特别注意的是，即便是跟现行规则保持一样或类似的规定，相关规则从证监会的部门规章、规范性文件或基金业协会的自律规则上升到国务院的行政法规以后，意义重大；“举例而言，《基金法》就公募基金和私募证券基金的财产独立性做了明确的规定，而对于私募股权基金，仅证监会的部门规章、规范性文件有一些类似的表述（例如，‘暂行办法’从管理人的角度要求管理人不能将基金财产混同于自有资金），但真遇到相关破产案件时，‘暂行办法’作为部门规章，对抗《破产法》等法律法规显然力度不够，《条例》弥补了这一不足之处。这些都是顶层制度设计的意义所在，有利于保障私募基金行业的安全、平稳发展”。
因此，邹野认为，伴随着《条例》的发布，未来的私募基金监管将会是“严进严管”、“进退有序”的格局。
“比如在准入门槛方面，《条例》一方面明确规定了不得成为私募基金管理人或者作为私募基金管理人控股股东、实际控制人或董监高的情形，另一方面授权国务院制定某些方面的具体准入门槛。因此，在得到行政法规的强力授权之后，证监会可以更好地从行业发展大局的出发点考虑，设计恰当的准入门槛，以维护私募基金行业的健康成长”。
邹野进一步表示，在上位法方面，虽然在资产管理业务领域，大家一直都在讲信义义务，但是管理人到底有多少、多重的义务，终究还是得看法规的规定和合同的约定。与证监会此前制定的《暂行办法》不同的是，《条例》明确将《信托法》列为上位法之一。信托法律关系下的受托人义务是清晰、明确的，且受托人的信义义务标准很高。以《信托法》第37条的规定为例，一方面规定“受托人因处理信托事务所支出的费用、对第三人所负债务，以信托财产承担。受托人以其固有财产先行支付的，对信托财产享有优先受偿的权利”，另一方面也规定“受托人违背管理职责或者处理信托事务不当对第三人所负债务或者自己所受到的损失，以其固有财产承担。”
记者亦注意到，司法部、证监会负责人就《条例》回答记者问时亦强调，《条例》的出台有利于进一步完善私募基金法规体系，促进私募基金行业健康发展。
向创投基金“倾斜”
一般而言，私募基金根据投资标的不同，主要分为私募证券投资基金和私募股权投资基金（含创业投资基金）。此次《条例》不但在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。司法部、证监会负责人亦明确表示，下一步，相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。
对此，邹野认为，《条例》在总则部分明确提及“国家鼓励私募基金行业规范健康发展，发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”，同时专门针对创投基金设置一个专章，详细规定了创投基金的定义、创投基金政策扶持及相关职责部门、创投基金差异化管理等事项，鼓励“投早投小投科技”。证监会、发改委等部门后续如何落实《条例》提及的差异化监管和支持政策，值得期待。
而丁利鹏亦向记者表示，《条例》对创业投资基金实施差异化监管和自律管理，对创业投资基金的发展是重大利好，同时也为坚守价值投资和长期主义的私募基金管理人注入信心和力量，鼓励私募基金“投早投小投科技”，以促进科技自立自强、产业创新升级。
他进一步表示，《条例》反映了国家对创业投资基金的重点支持，鼓励私募基金投资成长性、创新性创业企业，引导长期资金投资于创业投资基金，其中亦明文规定国务院发展改革部门负责组织拟定促进创业投资基金发展的政策措施。
“作为创投机构，在实现差异化监督管理和差异化自律管理外，我们还期望能在税收减免、补贴奖励、退出机制、二级市场减持等方面有具体的‘加肥料’政策，同时引导政府资金、保险资金、社保基金、产业资本、家族财富等‘长钱’进入创投产业，如灵活创新政府产业基金考核方式和让利机制，丰富创业投资基金的资金来源等。” 丁利鹏说。
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