伴随终身的档案：“建议适度向本人公开，应关切弃档和造假”

▲ 人事档案管理问题，往往出现在工作调动之际。图文无关。（人民视觉 / 图）

责任编辑｜何海宁

2023年6月27日，四川省泸州市一位母亲因拆开女儿人事档案袋的封条，导致女儿大哭的视频登上社媒平台热搜。次日，这位母亲在社媒平台发文致歉，并称私拆女儿档案是自己无知，此前并不知道档案的重要性，有关部门已经在当天重新审核并封印了档案。

此则新闻也引起了黄霄羽的关注。作为中国人民大学信息资源管理学院教授、中组部干部人事档案专家，人事档案管理是黄霄羽重点关注并长期进行的研究方向之一。她向南方周末记者解释，对待人事档案这样一种有着诸多功能的资源，社会长期以来重视程度不足，档案部门的管理工作亦有不规范之处。

黄霄羽指出，近年来，国家对于人事档案工作愈发重视，而人事档案管理的实践与政策也亟待完善。

黄霄羽。（受访者供图 / 图）

南方周末：中国现行的人事档案管理相关制度是如何渐渐成形的？

黄霄羽：我们国家从古代到现代，对人事档案始终实行的是集中统一管理制度。

改革开放之前，我国是单一的公有制经济，整个人事档案都采取单一的管理方式：中组部是最高的主管机构，下面是各级党委组织部门分级集中负责管理。

改革开放之后，我国实行了市场经济改革，就出现了一个新的群体——流动人员，也就是体制外的人员。他们的人事档案还是保留了集中统一管理的体制，只不过管理的主导权在人社部，人社部下面有公共就业和人才服务机构，它们负责分级集中管理流动人员的人事档案。

南方周末：中国的人事档案工作有怎样的特点？

黄霄羽：其实很难用一句话去描述或概括。除了我刚才说的人事档案集中管理，我国一直以来还实行“档随人走”的制度。

什么叫“档随人走”？就是一个人如果发生了工作单位或主管单位权限的变动，那么他的档案就要跟着人员的调动、变动而同步转递。据了解，很多西方发达国家并不实行这种制度。

国外实行的主要是“人档分离”。举个例子，如果我在国外，从A大学调到B大学，我的档案中，A大学的这一部分还会保留在原单位；我到了B大学以后，B大学会为我重建一套新的人事档案，所以国外就是人档分离。

南方周末：曾有学者指出，传统的人事档案管理制度并不适应改革开放后的市场经济，你认同这个观点吗？

黄霄羽：我理解，可能在改革开放初期，出现过扣留档案来限制人员流动的情况。当时，人事档案是单位对人员进行管理控制的一种工具。现在好很多了。人事档案有转递的制度要求，单位也意识到人员流动是大势所趋，所以可能就没有之前那么多控制或扣留档案的情况。但是因为全国单位多，地区差别也比较大，也不能说完全不存在。

南方周末：有观点认为，人事档案管理曾经出现弃档死档、人档分离、虚假档案、黑档案等问题。在你看来，现在这些问题还存在吗？

黄霄羽：人事档案可能不到关键时间和节点，人们意识不到作用。特别是大学生，觉得将来到体制外就业，好像档案跟自己没有什么关联。我觉得档案意识薄弱是造成弃档的一个很重要原因。

当然，这也有可能是体制上没有理顺。如果大学生在体制外单位就业，那么按照有关政策规定，档案应该从高校转递到学生户籍地（或工作地）的人才服务机构。但是近些年也有新的政策规定，允许把毕业生档案放在学校暂存两年之后再作处置，每个学校可能处置方式不一样，所以这可能会造成学生不知道自己档案的去向。

档案为什么造假？因为体制内的单位都是以档案来作为参考凭证，所以它就和个人利益紧密挂钩。利益驱动是档案造假的根本原因。据调查，档案造假的表现有“占位子”，即伪造履历以获得公务员或事业编制身份；“图帽子”，即为了升迁提拔或留任，把年龄改小、党龄改早、工龄改长、学历改高；或“挣面子”，就是为了面子上好看，把履历弄得漂亮一点，主要表现为学历造假。

针对人事档案造假问题，中组部启动了数次干部人事档案审核。影响比较大的审核有两次，一次是2006年中组部出台了《关于进一步开展干部人事档案审核工作的通知》，审核的重点是“三龄一历”，三龄即年龄、工龄和党龄，一历就是学历。这次审核称“全面审核”。2012年党的十八大以后，档案造假是国家主要打击和控制的行为。到2014年，中组部又出台了《进一步从严管理干部档案的通知》，重点审核“三龄二历一身份”。三龄不变，二历增加了一个工作经历，一身份就是干部身份。现在大家对考公考编都很重视，因为这些利益和自己挂钩——干部将来退休的时候，社保的标准待遇与工人是不同的，所以有人会伪造干部身份，这种造假也需要严格的档案审核。这次审核称“专项审核”。

但是因为全国情况比较复杂，目前情况有所好转，但虚假档案还是存在。中组部也会不定期通报一些档案造假的典型案例，提醒有关单位和人员重视。

南方周末：如何看待“档随人走”？

黄霄羽：“档随人走”的制度设计能保证一个人的人事档案始终处在集中统一管理的状态，但这种制度的不足之处在于，转递过程可能会存在风险，一个是人事档案丢失的风险，因为档案有实体；二是人事档案的信息内容被泄露或篡改的风险。

国家为了控制档案转递中的风险，在干部人事档案工作中，档案转递始终坚持只有两种方式，一种叫机要交通或者机要通信，还有一种就叫专人送取。流动人员人事档案的转递，可能是考虑到高校的现实情况，因此在2021年修订的《流动人员人事档案管理服务规定》中增加了一个途径，可以通过EMS进行转递。

国家政策规定，个人是不允许自带档案的，也不允许非指定人员随便来拿档案。先前新闻里那个（被拆档案的）女儿，她的学生（人事）档案为什么会出现在家里？情况我不太了解，但严格来说这就是违规行为。

南方周末：你曾在论文中提到，中国人事档案管理过于强调保密原则，你现在还这样认为吗？

黄霄羽：人事档案保密制度分两个层次：一是对当事人保密，二是人事档案对社会也是保密的，默认的规则就是不开放。

这个制度可能不太能保障当事人的知情权，以前我写论文的时候也有提及。后来在2005年，我应邀参加第四次全国干部档案工作会议作专家报告。当时我提了一个观点，建议人事档案适度向本人开放，不要完全一刀切。其实从严格意义上来讲，人事档案有很多信息本人是可以了解的。人事档案的十大类材料，很多是本人填写的；还有一些内容，比如说单位考核鉴定，有的鉴定意见上会有本人签字栏，当事人需要签字确认。

南方周末：这个意见后来有反馈吗？

黄霄羽：当时中组部办公厅的有关领导提了建议，说在我们国情下，还是不太适合把干部人事档案对本人开放。解释是，人事档案里有些材料可能会涉及一些问题或者存在风险，比如说干部因违规违纪受到了处分，档案材料里除了有干部受处分的决定结论之外，可能也有举报人检举的材料。

这种担心我完全可以理解，但这是在当时的纸质环境下。在数字环境下，这种担心是可以解决的，一则可以设立查看权限，二则可以通过纸质档案的数字化，不适合向本人开放的内容可以采取技术处理的方式，只给当事人看能够查阅的内容。

当然，现在国家政策规定其实也回应了学界的建议。2018年出台了《干部人事档案工作条例》，第三十一条规定：“干部本人及其亲属办理公证、诉讼取证等有关干部个人合法权益保障的事项，可以按照有关规定提请相应的组织人事等部门查阅档案”。这表明，人事档案原则上还是不会对本人开放，但是假如当事人要维护权益、办理公证，或者有别的合法事项，那么他提出来，可以由单位的组织人事部门代他查档，这等于是给了一个解决途径。

但是我觉得还可以把步子再迈得大一点。现在很多工作涉及人民权益的时候，人事档案还是可以发挥很重要的作用。如果这个制度能够再作一些更科学的完善，我觉得有助于满足社会需求、提高大家的档案意识。

南方周末：你还曾在论文中提及，人事档案管理部门的工作人员条件不容乐观。

黄霄羽：我通过大量的调研，发现当下人事档案管理专业人员存在一些比较突出的问题：专业性不强，流动性大，兼职设置居多。体制内的单位相对好一点，但总体来讲不太理想，流动人员人事档案的管理机构问题就更突出。

人员也不充足。国家政策规定是每1000卷人事档案设置一名专职管理人员，这还是1991年《干部档案工作条例》的规定，虽然1991年条例已经废止，但2018年更新后的《干部人事档案工作条例》依然沿袭了上述规定。我多次提出来，这个人员配比已经很低了。

2018年我们接受人社部市场司的委托课题，借助问卷调查发现，在946家人社部下属的公共就业与人才服务机构中，平均一名档案专职人员共需负责管理6032份流动人员人事档案。大部分机构中一位专职人员管理的流动人员人事档案数量在2000到3999份之间，有10家机构一位人员需要负责的档案数量在40000份以上，其中最高比例的机构一个人需要负责210990份流动人员人事档案。无论是干部人事档案，还是流动人员人事档案，人员配比都相对较低，这是一个亟须解决的问题。

南方周末：为什么会出现人员和专业性不足的情况？

黄霄羽：全国现在有30所左右设置了档案专业的高校，本身人才缺口就比较大；再加上现在一级学科变成了信息资源管理，档案只是下设的二级学科，所以档案专业课程的设置也比较少了，像人事档案这种专门的课程在很多学校都没有开设。

南方周末：为什么档案管理人员流动性大？

黄霄羽：据现实调查，档案管理部门的地位不高，在单位里边可能属于二三线辅助部门，所以工作人员的积极性就不强，有的时候不愿意干这个工作，很快就流动。

有些单位的领导对档案也有一种认识上的偏见，总觉得这是一种保管对象，不需要多高的专业门槛。如果一个档案人员在工作中表现比较出色，领导可能会把他调到职能更重要或者能力需求更高的部门去，这一定程度反映出社会档案意识尚不充足。

南方周末：你认为，当下的人事管理制度应当如何改进？

黄霄羽：中组部、人社部其实都提出了一个总体的方向，也就是规范化、科学化和制度化。社会需要把人事档案管理当成一个专门性的管理工作，它的环节都得规定得很清楚，操作的流程也得非常规范明确，将来制度的设计都要和它能够匹配。

比如说，关于人事档案的十大类材料，2009年出台过《干部人事档案材料收集归档规定》，但是2009年到现在也有14年了，还是没有与时俱进地加以完善，这就需要有更详细的制度规定。

南方周末：我观察到，很多地方的人社部门在做流动人员人事档案的数字化，你怎么看待这个趋势？

黄霄羽：业界关注的电子档案存在两个需要解决的问题，第一个是内容真实性，比如说如果在纸质档案上进行涂改，人们肯定能看到修改痕迹；但是电子信息内容更改了，人们的肉眼无法识别，屏幕上显示不出修改痕迹，这是我们业界需要解决的问题。

第二个就是电子档案长期保存的问题。人事档案现在默认都是永久保存，就算是当事人死亡以后，其人事档案也要一直留存下去。纸档保存上千年没问题，但是磁盘、U盘最多能存多久？美国科学家在论文中的研究结论是不超过30年。我们业界针对电子档案有一种要求，叫档案数据迁移，意思是工作人员老得将电子档案中的信息或数据进行迁移，才能长期保存下去。

人事档案因为对内容真实性非常看重，加上需要永久保存，因此相对于文书档案或科技档案，人事档案的信息化建设相对迟缓，尚处于起步阶段。面对当前数字转型的要求，人事档案必须加快信息化、数字化建设步伐。因此，2017年出台了一个国家标准，就是《干部人事档案数字技术化规范》，专门针对人事档案的数字化建设。2020年修订的档案法里边增加了新的一章“档案信息化建设”，所以信息化的内容在新的法规政策中有所体现，这也是时代发展的必然要求。