外嫁女 “两头空”求解：自治与法治，边界如何划定？

▲2023年5月16日，江西省金溪县浒湾镇中洲村村级集体经济基地，各类经济作物成片分布。（人民视觉 / 图）

责任编辑｜钱昊平

“两头空”，是维护农村妇女土地承包权益时的常见难题。

有此遭遇的女性，一般在娘家和婆家均未获得集体经济组织成员身份，两边权益都难以得到保障。

然而，长期以来，对农村集体经济组织成员身份的认定一直缺乏明确、统一的标准。直到农村集体经济组织法征求意见稿公布，确立标准才有了可能。

“有了很大的进步。”社会性别与公共政策研究学者、原中央党校社会学教授李慧英认为，这是保障外嫁女权益难得的机会。她关注外嫁女的土地权益问题已有二十多年。

2022年12月27日，农村集体经济组织法草案首次提交全国人大常委会审议。草案首次对成员资格作出法律上的规定：由成员大会依法确认，原则是要尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可。

表示肯定的同时，李慧英也觉得，成员认定的规则还是过于模糊，“如果不把外嫁女等争议人群明确具体地分类，没法解决实际问题”。

不过，多位参与立法的学者有不同看法。他们表示，这部法律立法难度高，且各地差异极大，国家层面立法难以对某类特殊群体作出具体规定。

草案提交全国人大常委会会议审议时，时任全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文作了说明，他提到，立法原则之一是“急用先行，宜粗不宜细”，尊重不同地区的差异性，给地方留出必要的自主选择空间。

16票反对，2票同意，1票弃权。

2021年12月，在浙江省诸暨市浣东街道城东村，19位村民代表就外嫁女是否可以享受征地分配款进行投票，最终出现了这一结果。

城东村村民周小雨（化名）婚后没迁走户口，一直同父母在村中生活。按照投票结果，她失去了获得征地补偿的资格。

周小雨以侵害集体经济组织成员权益为由，起诉城东村股份经济合作社，请求判令上述分配方案无效，并支付她的征地款。2022年8月，诸暨市法院作出一审判决，驳回她的诉讼请求。周小雨不服，提起上诉。两个月后，二审法院作出维持原判的裁定。

一审判决认为，村民代表大会的决议属于组织对内部事务行使自治权利的范畴，法院予以尊重。

周小雨感到疑惑，难道自己的成员权益完全由村民会议决定？

而周小雨这样的境况能被法院受案，已算是少数。2017年，安徽农业大学法学教授江晓华梳理了372份裁判文书。发现当事人如果仅仅提出成员资格认定的诉求，法院基本不予受理。

有法院认为，成员资格认定属于村民自治事项，也有的认为这一事项应由当地政府或有关部门解决，还有的认为这属于需要通过立法解决的问题，在法律规定不明确的情况下，不宜由法院处理。

来自北京的一位律师自2004年起开始代理农村妇女争取土地权益的案件。在其所在律所代理的221起案件中,法院不受理的占一半,败诉的占四成,最后胜诉的比例约一成。

她提起曾帮助过的一位外嫁女，有记者找到该女子所在村的村支书采访，后者回应“我们就是土政策、土办法，村规民约不受法律管”。在这位律师看来，不受约束的村规民约，成了“侵害妇女土地权益最直接的武器”。

随着城市化进程，农村土地大量被征用，土地收益分配矛盾变得激烈。国家层面尚无立法的情况下，也有地方司法机关就如何保障女性土地权益进行探索。

西安中院早在2003年就出台了审理此类案件的处理意见：已婚女性户口尚未迁出，且未享受男方所在地收益分配权的，要求户籍所在村组给予同等收益分配权，法院应支持。

李慧英调研时，参与意见制定的法官告诉她，文件刚出台时，村民对法院的意见并不买账。法官到街道、村组宣传，还被认为干预了村民自治。

不过，随着法院陆续按照审理意见作出判决，西安这类案件的占比开始大幅下降。李慧英统计了西安市高陵区法院的数据，2002年、2003年征地补偿案件占案件总数的20%，到2014年时，比例下降到了8%。

司法机关外，基层政府在解决农村妇女土地权益问题上，也扮演着重要角色。

2008年，广东省佛山市南海区成立“解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”，区委书记任领导小组组长。南海区委、区政府出台相关文件，提出贯彻男女平等，按照“同籍、同权、同龄、同股、同利”进行股权配置。

如不按照意见执行，会受到相应的处理。2009年3月，南海区大沥镇政府对拒不执行上述政策的某村经济社作出行政处理决定书，同年6月，镇政府申请法院强制执行，该村村委会主任被拘留15日。

李慧英从已有的实践中总结经验：地方政府同村干部、村民间有博弈，“当政府态度坚决时，村干部也会调整自己的行为模式”。

但像西安、南海外嫁女那么“幸运”的农村妇女并不多。李慧英有些着急，“如果国家层面立法能作进一步规范与引导，地方实践也许会运行得更好”。

从立法来看，农村集体经济组织法草案明确，妇女享有与男子平等的权利，不能以妇女未婚、结婚、丧偶、户无男性等理由侵害她们的权益。

关于成员的章节中规定，成员大会确认成员身份时，需要考量户籍关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等。此外还列举了一般情况下应当认定为成员的情形，并对成员身份丧失作出规定。

据《法治日报》报道，全国人大常委会分组审议草案时，成员认定是讨论的热点。与会的中国工程院副院长邓秀新认为，需要进一步完善相关规定。

时任全国人大常委会委员、全国妇联原副主席邓丽建议，应当增加成员结婚后不丧失成员身份规定，纠正有些地方存在的“结婚就等同于取得其他集体经济组织成员身份”认识，避免以结婚为由取消成员身份的现象，造成新的“两头空”。

要确认农村集体经济组织成员身份，前提是明确什么是农村集体经济组织。

虽然大多数人对农村集体经济组织并不陌生。但现实中，它依然面临尴尬的境地：村民委员会组织法、土地管理法等法律明确了它的法律地位和权利，但对它的具体定义、形式，如何成立、运作、参与经济活动等，都没有规定。

2017年、2018年，连续两年，中央一号文件指出，要研究制定农村集体经济组织法。

据陈锡文在草案提交全国人大常委会会议审议时作的说明，草案起草工作最初由农业农村部负责，初稿于2020年底提交。为加快立法进程，全国人大常委会2022年明确，该法由全国人大农业与农村委员会牵头、在农业农村部工作基础上组织起草。

农业农村部负责起草草案阶段，中国政法大学民商经济法学院教授席志国参与了相关专家论证工作。“立法非常困难。”他告诉南方周末记者，因为这部法律涉及根本经济制度问题，也关系到各地不同的历史传统、经济发展等。

2019年6月15日，广东省东莞市桥头镇外嫁女集体回娘家。 （人民视觉 / 图）

中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴昭军也参与过起草的专家论证工作。他也表示，“这部法整体立法难度特别大，成员身份认定是其中难点，各地有多种做法，甚至完全相悖”。

“将成员确认的权力交给成员大会，这是一个具有隐患的规定。”对草案进行细致分析后，上述北京律师写下六千多字的建议，在2023年8月17日寄送给全国人大常委会法制工作委员会、农业农村部办公厅等部门。

她担忧，在一些地方，在成员自治下，“排斥、剥夺外嫁女、入赘婿、离婚妇女、丧偶妇女及其子女权益的行为几乎不受约束”。

讨论农村集体经济组织成员认定，首先需要面对的问题是，这是集体自治事项还是法律确认事项？

不同学者在这一问题上有截然不同的观点。

李慧英认为应制定出明确、统一的集体成员资格标准，不能将决定权交由村民自治：通过多数人表决认定成员资格，意味着默认“嫁出去的姑娘泼出去的水”等传统观念，难免扩大男女间的分配差异，男性会获得更多利益及资源。

2018年12月25日，农业农村部政策与改革司组织了一场研讨会，有参会代表则倾向把认定资格完全交由成员自治。原因是成员身份确认应考虑司法和执法的成本以及农民对立法的接受度，不宜由立法强制规定。

接受南方周末记者采访时，多数学者的观点更偏向于，法律的强制性规定和组织的自主性决定不是非此即彼的关系，而应在两者间划定边界，达到某种平衡。

吴昭军认为，从称谓上来看，农村集体经济组织是个经济组织，吸收某个成员应该有一定的团体自治。它同时是民法典规定中的特别法人，特殊之一就在于，是否能拥有成员身份，关系到能否享有集体土地权益。在中国目前的社会保障体制之下，这直接关系到农民能不能有兜底性保障。因此，农村集体经济组织成员认定不能完全交由集体决定。

浙江工业大学文化与法制研究中心主任、浙江省政府法律顾问石东坡也持这种观点。他认为，一方面，应当给成员自治留有空间。他举例，2023年7月28日，农业农村部、国家发展改革委、退役军人事务部等九部门联合印发文件，吸引农民工、大学生、企业家等下乡建设。在这种情况下，后续农村集体经济组织是否需要接纳新成员？按照怎样的条件、标准和程序予以接纳？在石东坡看来，这就应当属于生产经营自主权范围。

另一方面，农村集体经济组织的自主权并非绝对的，“在涉及基本权利的情况下，法律应当划定底线。这是必须要坚持的”，石东坡说。

而难点在于，如何把握好自治与法治的边界：立法规定太多，就可能过多挤压集体经济组织本身自治的空间；如果规定太少，就在保障特定情形下少数群体合法权益上显得乏力。

参与立法时，吴昭军收到地方实务部门意见，希望立法规定能更加细致，更便于实践中操作。

不过，吴昭军在调研中也发现，东部、中部、西部农村差异特别大，甚至同省不同村差异也很大，作为国家层面立法，目前尚难以对某类特殊群体作出具体规定。

例如，在一些收益分红较高或者人口流动频繁的地方，发展出了成员固化的做法。在成都，由于城中村集体收益分红较高，常出现非本村户籍子女投靠父母落户或者非本村户籍父母投靠子女落户的“一拖N”现象，原有成员与新增人员的权益纠纷日益尖锐。在成都市郫都区战旗村，就商定以2011年4月20日作为改革时点，固定成员数量。在这个时点前，本村户籍人口被认定为成员，此后不再新增成员。

而在一些以传统农业为主的村庄，村民对成员身份的争议分歧并不大。往往村干部提议确认标准后，很快就能民主决议通过。

在吴昭军看来，实践中，各地的标准甚至能细化到一村一策，难以给出放之四海皆准的标准，“立法中主要还是定原则、定底线，保护合法权益”。

草案中通过列举的形式设定了“底线”：因成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员,一般应当确认为组织成员。因务工、经商、服役、服刑、就学等暂时离开的，或是妇女成员丧偶、离婚的，不丧失成员身份。此外，也规定了丧失成员身份的情况：死亡、丧失中国国籍、取得其他农村集体经济组织成员身份、成为国家公务员等。

即便是目前相对原则的规定，也存在不少争议。

吴昭军举例，草案规定的“已成为国家公务员，丧失成员身份”一条，有观点质疑其合理性：那事业单位、国企员工，是不是也应当做相同处理？

在李慧英看来，目前的底线在实践中还是容易出现漏洞。例如，上述因成员结婚、生育等情况而增加的人员是否要确认为组织成员的规定中，草案中用了“一般应当”的说法。这在实践中难以运用，“是不是在各村有特殊情况时，就可以牺牲他们？”她建议把“一般应当”改为“必须”，底线就能明确确立。

石东坡也持同样观点。在他看来，立法已作出的努力值得赞赏，但又不能够完全解决问题，“在社会矛盾反映尖锐的方面，不能回避”。

草案中的条文有望继续修正。

2023年4月21日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人臧铁伟介绍，草案在公开征求意见期间，共通过中国人大网收到23333条意见，还收到群众来信500余封，意见主要集中在妇女权益保障、组织成员确定等方面。

按照全国人大常委会2023年度立法工作计划，这部法律将在12月再次提请全国人大常委会会议审议。

2023年8月14日，农业农村部公布了一则对全国政协委员提案的答复，就外嫁女“两头空”问题作出回应：要平等保护农村妇女的土地承包权益，应当明确其集体经济组织成员身份。

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