缅甸：失败的国家？破碎的主权？
2023年8-9月，缅甸警方先后数次向我国警方移交缅北地区电信诈骗的犯罪嫌疑人，移交人数达一千多人。关于缅北、缅东电信诈骗犯罪集团的真真假假的“犯罪故事”，也在各种社交媒体上广为流传。我们结合关于缅甸研究的国际成果，对于缅甸尤其是缅北地区的政治、经济、社会发展状况，做一个概览。
缅甸小史
缅甸联邦共和国位于中南半岛西部，有着两千多年的悠久历史。
美国缅甸裔历史学者迈克尔·昂特温(Michael Aung-Thwin)、迈特里·昂特温(Maitrii Aung-Thwin)在《缅甸史》中回顾了缅甸的历史。
缅甸历史上以四个族群为主：缅族、孟族、骠族及傣族（又称掸族）。缅族自称其祖先来自北印度佛陀的部落，约在公元前后从印度阿萨姆地区进入缅甸境内。849年，缅族人建立蒲甘城；1044年－1287年，缅族国王由蒲甘城开始统治；1287年－1531年，掸族国王由缅甸中部开始统治；1531年－1752年，东吁王朝统治缅甸；1752年－1885年，贡榜王朝统治缅甸。
1885年，英国殖民者经过了三次侵缅战争后，占领整个缅甸，缅甸成为英属印度的一个省份。1890年－1947年，掸邦、佤邦成为大英帝国的保护国，克钦邦、钦邦则为分开的行政区。1937年4月1日，缅甸脱离英属印度，由英国总督直接管理。1942年，为摆脱英国殖民统治，“缅甸独立军”领袖昂山和奈温引领日军占领缅甸。1943年8月，日本宣布成立缅甸国，声称帮助缅甸发展国家经济。1944年2月，昂山秘密组织“反法西斯人民自由联盟”，联合盟军抗日。1945年3月27日，“反法西斯人民自由联盟”揭起武装抗日旗帜。日本投降后，英军重返缅甸，实施军事管治。11月，缅甸临时政府产生，以昂山为副总理。后来“反法西斯人民自由联盟”分裂，临时政府亦因此而夭折。1946年8月，第二次临时政府成立，昂山为缅甸总理。1947年，缅甸各民族势力在彬龙签署《彬龙协议》，向英国争取独立。7月19日，昂山将军及六位阁员被暗杀。
1948年1月，缅甸脱离英国殖民统治，宣布成立缅甸联邦共和国。1948年－1958年，以吴努为首的“反法西斯人民自由同盟”成为缅甸联邦的执政党。1960年－1962年，缅甸联邦党（由反法西斯人民自由同盟“廉洁派”改名）在1960年缅甸大选中获胜而执政。1962年，奈温发动政变，夺取政权并废除联邦宪法，成立“缅甸联邦革命委员会”，排除民选制度，缅甸开始军人独裁统治，进入所谓“军政府时期”。
1974年－1988年，奈温颁布新宪法，承认若开邦、钦邦、克钦邦、克伦邦、卡耶/克伦尼邦、孟邦、掸邦等邦为民族自治区域。奈温自任“缅甸社会主义纲领党”主席，“缅甸联邦革命委员会”改称“缅甸联邦社会主义共和国国务委员会”，“缅甸联邦”改国名为“缅甸联邦社会主义共和国”，实行缅甸式社会主义，实施国有化和计划经济。
1988年7月，缅甸全国爆发大规模游行示威，奈温被迫下台，而后，奈温的心腹盛伦接替奈温成为缅甸社会主义纲领党主席，继任缅甸总统。1988年8月8日，缅甸爆发著名的“8888民主运动”，盛伦辞去党主席及总统职务，其后貌貌领导的文官政府接任盛伦政府，貌貌也成为缅甸社会主义纲领党主席；但仅仅一个月之后，貌貌政府即被苏貌将军发动政变推翻。
苏貌成立“缅甸联邦恢复法律和秩序委员会”，取代缅甸社会主义纲领党，成为缅甸军政府的最高权力机构。失势的原执政党“缅甸社会主义纲领党”更名为“缅甸民族团结党”。1992年，丹瑞将军取代苏貌将军，全面接掌军政大权，继续军事独裁统治。1997年，丹瑞改“缅甸联邦恢复法律和秩序委员会”为“缅甸联邦和平与发展委员会”，军政府继续执政。
2005年11月7日，缅甸政府宣布首都由仰光迁都至内比都。2007年8月中旬，仰光爆发反对军政府的示威，为缅甸20年来规模最大的抗议游行，参加者达数十万人。游行本为抗议油价高涨，后转为要求民主的反政府示威游行。至9月26日军政府开始镇压，致数人死亡。
2008年2月9日，军政府迫于民意，宣布将举办公民投票通过新宪法，并在2010年举行民主选举来成立新政府。2010年10月21日，缅甸国家和平与发展委员会颁布法令，正式启用新宪法，把国名由缅甸联邦改为缅甸联邦共和国。2012年4月1日，缅甸联邦选举委员会发布公告，在45个议会议席补选中，反对党全国民主联盟最终获得了43席，全国民主联盟主席昂山素季当选联邦议会人民院议员。
2015年11月8日，缅甸举行25年来首次大选，昂山素季领导的全国民主联盟（全民盟）取得执政权，结束长达54年的军事独裁统治。随后全民盟及军方依照宪法组成政府，昂山出任国务资政。2020年缅甸再次举行全国大选，昂山素季领导全民盟再次获胜，获得执政权。
但是，这次缅甸军方不甘于失去政权，屈服于民选政府。2021年2月1日，缅甸国防军总司令敏昂莱再度发动军事政变，昂山素季等人遭缅甸军方扣押。军政府宣布为期1年国家紧急状态，指控昂山素季等人在2020年缅甸议会选举中舞弊。12月6日，她被法院裁定“煽动罪”和“违反防疫规定”罪名成立，判处4年监禁，后被国家管理委员会主席兼总理敏昂莱减为2年。
缅甸现在是一个军政府统治的国家，最高领导机构为“缅甸国家管理委员会”。实际上的政府首脑是缅甸总理，由缅甸国防军总司令兼国家管理委员会主席敏昂莱担任。
失败国家
缅甸历史学者吴丹敏（Thant Myint-U）在《缅甸秘史：种族、资本主义和21世纪的民主危机》一书中，则着重探讨了缅甸当代政治、经济、社会历程的复杂性，深入追溯了其“隐秘”的“历史根源”。
吴丹敏是缅甸历史学者、前外交官，在缅甸2010年代民主化期间担任过政府顾问，参与了推动缅甸走向民主的重大变革。该著从“种族”“资本主义”和“民主危机”三个方面，探讨了缅甸如何从2013年举世瞩目的“最有希望的热点国家”，成为后来全世界唯恐避之不及的“失败国家”。
2010年代初期，缅甸成为全世界的宠儿。军政府同意放弃权利，进行民主化改革。2012年，昂山素季结束多年的软禁，率领全民盟参与竞选，成为议会议员，并在2015年领导政党在缅甸第一次自由公正的选举中，取得了压倒性的胜利。多年的贸易禁运被取消，数十亿美元援助注入。以乔治·索罗斯为首的富豪们跃跃欲试，渴望投资亚洲下一个前沿市场。
但到了2018年，这个“励志故事”就“反转了”。十几支叛军控制着东部高地的大片地区，进行着内战。缅甸仍然是亚洲最贫穷的国家之一，拥有世界上最大的非法毒品工业。成千上万的穆斯林罗兴亚少数民族难民逃到邻国孟加拉国。缅甸在联合国被控以“种族灭绝”和“反人类罪”，由此美国和欧洲的制裁再次重来，昂山素季也受到人权界盟友的猛烈批评。
此时的缅甸，类似于19世纪的欧洲和北美部分地区：新自由主义和新民族主义，暴发户和赤贫者，快速发展的城市和城市贫民窟，多党议会民主制下的民选政府和被剥夺了公民权的少数民族，还有残酷无情的边境内战，所有这一切混合在一起，构成了缅甸这个“失败国家”的当代图景。
吴丹敏指出，到2019年，缅甸围绕种族和公民身份认同的核心问题不仅没有解决，而且正在升温，政党、企业、民间团体和割据武装组织，都围绕着民族身份展开了动员。若开邦的新一轮暴力事件始于2016年ARSA袭击警察和军队，而缅军对此反应的烈度和残酷又震惊了世界。
这场危机的核心，归根结底还是种族血缘和归属感问题：先是把说罗辛亚语的穆斯林置于二等公民地位，然后又把他们排斥在新兴的民主制度之外。诸多暴力冲突，发生在缅族人主导的国防军和少数民族“民地武”之间。在身份政治、资本主义和民族保护本能交织在一起的偏远高地，数百万人的生命危在旦夕。
吴丹敏强调，受困于英国殖民统治的苦果，缅甸从来就不是一个“完整的国家”。20世纪50年代以来，几乎所有的战斗都发生在英国人所谓的“边境地区”。那些崎岖的丘陵和遥远的山谷，从未受到过统一的国家政权的影响。自1948年缅甸独立以来，将缅甸视为一个以缅甸语言和文化为核心的民族国家的核心战略，已经失败，还将继续失败下去。
但是，缅甸成为亚洲中心的一个“失败国家”的风险，对于转型民主国家来说并不独特。缅甸当代转型的轨迹，是对世界的一个警告：从专制暴虐的军事独裁的“旧制度”，到满怀憧憬的“美丽的新世界”，再到“未完成的革命”，最终成为一个“失败国家”。
吴丹敏此著出版于2020年，可以说是“言犹在耳”、“话音未落”，缅甸国防军总司令敏昂莱便发动政变，推翻了民选政府，把昂山素季重新送进了监狱。
破碎主权
针对缅甸北部的地方武装割据、集团犯罪乱象，苏晓波等研究者在《毒品贸易与国家主权破碎：基于缅甸北部的政治地理学分析》一文（载《热带地理》2019年第6期）中提出了“破碎主权”说。
他们提出，缅甸北部之所以成为制毒、贩毒等集团犯罪的集中地，被称为“犯罪者的天堂”，是因为缅北部族地方割据势力的存在，使得缅甸国家主权不完整，“破碎的主权”未能完成“国家能力建设”。直白地说，就是缅甸中央政府的主权对于缅北地区割据势力力有不逮，无法在“民地武”地区行使维护安全和秩序的国家能力。
该文指出，自从英国殖民者从印度引入罂粟种植后，缅北社会的经济、政治就同毒品联系起来。1950年，中国国民党残军窜逃进缅北山区后，毒品贸易开始快速发展。随后，缅北少数民族地方武装开始崛起，为了生存和发展，各路割据势力、“民地武”，不得不参与毒品生产和走私。武装割据集团打着冠冕堂皇的口号参与毒品贸易，为自身的行为辩解。
缅甸北部毒品贸易、武装冲突和民族矛盾相互纠缠，加上外部势力以禁毒为目的的干预，构成缅甸北部最重要的地缘结构，70年来，基于领土控制的缅甸“国家建设”没有完成。缅甸主体民族——缅族控制的中央政府与缅北少数民族地方武装之间缺乏信任，民族和解缺乏基础，也无法为全面禁毒创造有利的政治条件。因而，缅北的毒品贸易和缅甸的国家建设相互影响，导致国家主权破碎化和国家能力建设缺失，缅北遂成为亚洲最为贫穷落后、集团犯罪最为猖獗的地区。
总的来看，缅甸“失败的国家能力建设”和“破碎的主权能力”，导致了当前缅北、缅东地区的犯罪乱象，而究其深处的根源，则是殖民时期遗留下来的种族认同、国家认同痼疾、军政府独裁统治制造的“强权弱国”的“专制陷阱”、以及转型民主不成熟不稳定的“民主效能”共同纠结交织所致。
缅甸欲走出乱局，加强“国家能力建设”和“主权构建”，或许只能如吴丹敏所说——缅甸需要一个全新的“想象项目”、一个全新的“励志故事”：致力于消除种族歧视，减轻经济不平等，建立强大而自由的媒体，建立新的包容性的国家机构——包括税收、警务和司法机构，创建一个所有公民都可以平等依赖的福利国家。
（作者系社会文化学者）
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