8城4427个城中村、近3500万外来人口：改造后如何留住新市民

财经

2023-10-16 15:10

2023.10.16

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导读：如何在城中村改造重提“拆除新建”的当下，既不会因改造带来贫富差距的加大，也不会让青年人和新市民丧失低成本居住空间。

作者 | 第一财经吴斯旻

“地铁坐到头，回到村里头”，这是北京流动人口职住分离的真实写照，也是超大特大城市城中村人口生存状态的一个缩影。

一项由北京市城市规划设计研究院城市更新规划所发布的最新研究显示，目前，北京拥有城中村501个，这些村主要分布在北京五六环、城市交通向外辐射的交汇点上以及昌平、顺义、亦庄等连通中心城和外围地区轨道交通的末端。

该研究中，“城中村”的定义为城市行政区范围内非户籍常住人口占总人口30％以上、建设用地面积占村庄面积的40％以上的村落（不含历史文化名村和传统村落），这是学界对于城中村的一个共识标准。

近日，中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会召开，来自北京、上海、深圳、重庆、广州、成都、武汉和东莞的研究者基于前述共识标准，对这8座典型城市的城中村现状、特征及改造模式进行画像。从总体规模来看，目前这8个城市总共拥有城中村4427个，建设用地面积3524平方公里，涉及人口规模5554万，其中非户籍人口占六成，为3471万。

今年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。但事实上，在超大特大城市，城中村改造已走过40多年，城中村的人口、空间和产业结构也在发生变化。

10月中旬，住建部提出，超大特大城市通过城中村改造，要促进产业转型升级，推动超大特大城市加快转变发展方式；改造中原则上应当按一定比例建设保障性住房，引入优质产业项目，提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户创业需求。

业界人士认为，虽然现在进入一个新的城中村大规模改造阶段，但改造并不意味着消除。相反，城中村应该为新市民提供更多的低成本基础空间和可支付健康住房。否则，当排斥性改造让这些非户籍人口流失他处，将加大社会“摩擦成本”，不利于城市运行发展。

城中村内“自然生长”的功能结构逐渐健全

根据前述8个典型城市城中村现状的系统调研，一些刻板印象被打破：城中村不再仅仅是低收入群体的聚集地，其内部及周围的学校、医疗、绿地等基础设施及生活配套在数量上甚至超过城市其他地区，城中村为城市产业发展的提供更多服务。

在此背后，是因为更多外市和外省人口流入区域中心城市工作，低生活成本和高职住平衡，让城中村成为他们在大城市扎根的第一站。

北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任工程师游鸿介绍说，根据对北京目前已有的500多个城中村中的150万人口的通勤大数据分析研究，城中村通勤人口主要工作于中心城区，比如海淀中关村、朝阳CBD、望京等地。这些城中村新居民的教育层次没有想象中那么低，这500多个城中村中，拥有本科、硕士和博士学历的分别达到13.57％、1.83％和0.26％。除了新毕业大学生，城中村也是外卖小哥和网约车司机等新业态、灵活就业的新市民、青年人的主要居住地。

面对日趋多元化的城中村人口构成，城中村内“自然生长”的功能结构逐渐健全。游鸿调研发现，这些村落的商业和公共服务配套设施，密度低于市中心，但比近郊区的全区平均水平更好。此外，由于体量小、档次低以及城中村年轻人口的高度集中，这些分布在城中村内部和周围的餐饮、购物和医疗设施，反而更容易存活。

以在中关村互联网大厂工作的“码农”所熟知的昌平区于辛庄村为例，该村距离沙河地铁站一公里，居住了7万流动人口，周遭商业街和夜市林立，这些商业空间晚上11点不打烊，最便宜的出租房仅800元/月，所有的居住成本叠加约2500~4000元/月。

“在北京城镇化发展的不同阶段，城中村都曾承担过为城市发展提供基本服务和为低收入群体提供廉价住房的历史责任，也相继成为众多的新市民，比如中关村的IT大军，比如广大想报考北大、清华、人大的考研学子，奋斗成长的第一个落脚点。”清华大学建筑学院教授、中国城市百人论坛秘书长毛其智说。

重庆沙坪坝区坐落着重庆主城最大的城中村集群。重庆大学建筑城规学院城乡规划系主任、副教授王正说，其中的一个村的外来居住人口大概是2515人，原住民只有650人左右。近年来出现了一个新现象，即在城中村居住1～5年，乃至10年的人群比重越来越高，说明这个地方虽然环境等各个方面仍有劣势，但所能提供的基本生活配套比较健全、通勤时间上存在便利。

“哪里有城中村，哪里职住距离就会大大缩短。”北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授仝德如是认为。

▲图为深圳推进城中村住房改造提升

仝德调研发现，城中村对新市民的吸引力已经从早期价格便宜、生活便利到拥有很好的社会资本、更具活力转变。以深圳为例，深圳城中村的建筑面积占到了全市总住房建筑面积的36.3%，有510万套，承载了深圳1000万人口，包含全市外来人口的87％。根据2019年深圳所有的迁居人口数据，40%的深圳居民在城中村和（非城中村的）居住小区之间互相迁居，这意味着一部分城中村已满足正规社区的基本条件。

城中村改造要为大城市留住青年人和新市民

在上一轮城中村改造中，过度的房地产开发和过度的市场化，致使一部分新市民失去在城市低成本居住机会，同时新的城中村不断在改造中产生，带来新的改造成本。

随着超大特大城市的外来人口流入规模继续增加，如何在城中村改造重提“拆除新建”的当下，既不会因改造带来贫富差距的加大，也不会让青年人和新市民丧失低成本居住空间，并提升他们的生活品质，成为业界关切。

清华大学建筑学院城市规划系教授田莉表示，在目前房地产市场比较萧条、经济增长乏力的情况下，城中村改造可以拉动投资。但这并不等同于要在超大特大城市开启“城中村的棚改计划”，相反，地方政府应该更好地吸取此前的棚改和旧改的经验教训。

以广东为例，田莉举例说，当地于2008年开始全面推进“三旧”改造，并涌现出政府放权让利的市场主导改造模式以及后来国企主导的微改造模式。但这些模式中，对于外来人口居住权的保护一直是缺位的。城中村一改，即便是在微改造之后，原来在村里居住的外来人口还是不断向外漂移。

仝德也提到，在经历了大拆大建的改造模式后，对深圳改造规模最大的城中村白石州村共有10万人进行搬迁。当对这10万人进行跟踪调研，其中的60%居住环境没有得到明显提升，很多人都住进了旁边的城中村。

同时，在多轮城中村改造下，深圳的法定图则被一再突破，建设增量已经占到了原本规划量的70％。“需要再造一个新的深圳才能够完成城中村的改造。”仝德说。

要破除城中村改造中户籍居民和非户籍居民二元对立的格局，就要将改造与保障性住房建设相结合。

王洁晶表示，未来，在延续城中村为新市民提供住房的历史逻辑下，应更好发挥市场作用。比如，可以将城中村改造的安置房扣除各家自己所需的住房需求，鼓励村民将富余部分建设成小面积租赁住房，作为新市民低成本住房体系的重要构成。

根据王洁晶团队测算，在广州，按照该市现在的城中村改造补偿标准，每户补住房面积320平方米。基于此标准，在每户自住140平方米和190平方米的两种情境下，可分别提供富余部分180平方米和130平方米。当这些面积如果全部用来建设可支付健康住房，可支付健康住房的户型规模划定为30平方米、40平方米和60平方米三类，并按照35%、40%和25%的比例去规划，当广州城中村改造到80％，城中村在前述两种情景中已可分别为城市非户籍人口提供房源448万套和323万套的低成本住房。

此外，住建部多次提到，城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。

城中村改造还需要注重产业导入和培育孵化。广州市规划和自然资源局副局长邓堪强说，城中村的一个重要功能是为社会提供低成本的生产空间，城中村本身是一个产业空间。“丁磊的网易就是在石牌村里面搞出来的。”邓堪强说。

石建业也提到，在东莞，256个城中村里，产业建筑面积为2.23亿平方米，是东莞全市的一半左右。换言之，当地的城中村就是为城市产业发展服务，需要解决产业功能区的居住问题。

根据住建部近日明确的城中村改造细则，对于一部分集聚了产业的城中村，在改造中将做好产业搬迁和转型升级，在摸清城中村产业状况的基础上，城市政府将安排好产业转移承接园区，发挥龙头企业示范带动作用，先行有序疏解集聚产业。改造后，将根据城市产业发展规划，合理安排产业布局，引入优质产业项目，促进产业转型升级，并提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户创业需求。

微信编辑 | 高莉珊

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来源: qq

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