2023.11.07

本文字数：3002，阅读时长大约5分钟

---

导读：当前正是一揽子化解地方政府债务风险方案关键时刻，财政部此时披露隐性债务问责案例，释放遏制隐性债务增长强烈信号，防止一边化债一边新增。

作者 | 第一财经 陈益刊

为了化解地方政府债务风险，国务院制定实施了一揽子化债方案，财政部强调抓好一揽子化债方案落实。目前地方已发行1万多亿元特殊再融资债券，来置换隐性债务缓释风险。

而11月6日，财政部公开8起隐性债务问责典型案例，显示隐性债务查处问责力度继续维持高压态势，释放防止一边化债一边新增重磅信号。

地方政府举债合法渠道是发行地方政府债券，但受多种因素影响，一些地方违法违规举债形成庞大隐性债务，引起中央高度关注，为了防范地方政府债务风险，近些年财政部等通过严监管初步遏制隐性债务增长势头，但违规举债仍时有发生。

为此，财政部近些年通过公开曝光地方政府隐性债务问责相关案例，来警示地方不得突破违规举债红线。

时隔一年多，财政部再次曝光2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例，这涉及22个市县，涉及新增隐性债务约460亿元。

在财政部披露的8个案例中，湖北和广西两地涉及新增隐性债务规模较大，均超百亿，手法均为让国企替政府垫资做事。

根据财政部通报，2008年以来，随州市、咸宁市、鄂州市及所属华容区、荆州市及所属荆州区、宜昌市及所属宜都市、黄冈市黄梅县、恩施州恩施市、荆门市钟祥市等地政府，以及武汉东湖新技术开发区管理委员会、襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会与湖北联投集团有限公司、原湖北省交通投资集团有限公司（现湖北交通投资集团有限公司）、原湖北省文化旅游投资集团有限公司（现湖北文化旅游集团有限公司）等3家省属国有企业签订协议，由3家企业垫资承担一级土地整理开发、基础设施建设等城市综合开发业务，地方政府以土地收益偿付企业开发成本及适当收益。2018年8月至2021年6月末，形成新增隐性债务214.8亿元。

2016年2月起，广西柳州市北城投资开发集团有限公司、广西柳州市城市建设投资发展集团有限公司、广西柳州市轨道交通投资发展集团有限公司、广西柳州市东城投资开发集团有限公司依据市委常委会会议、市政府常务会议决议，垫资承担应由财政预算安排的土地一级整理开发、代行土地收储等业务。2018年至2021年6月末，形成新增隐性债务176.95亿元。另外，陕西省西安市通过国有企业举债融资新增隐性债务26亿元。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，《政府投资条例》明确，政府投资项目必须是先有预算安排资金，然后才能开工建设。而像国有企业等施工单位不得垫资建设政府投资项目，国企垫资就属于违规新增隐性债务。

按照目前法律法规要求，各级人大常委会不得违法违规作出财政担保的决议，各级政府不得通过企事业单位等举借债务，各级财政部门不得违法违规出具财政担保承诺函，国有企业、融资平台公司、事业单位不得承担政府融资职能。

除了常见的地方政府依然借国企或地方政府融资平台公司来违规举债，此次财政部还披露银行等金融机构主动违规提供资金，而这对隐性债务增长起到推波助澜作用。

根据财政部通报，2020年，中国农业发展银行陕西省分行考虑到西安市河湖水系保护治理项目还款来源为中央、省级、市级、区级水利建设基金，向地方政府及其部门提供融资及相关服务，最终新增隐性债务12.76亿元。2020年7月至8月，中国农业银行股份有限公司芜湖分行及辖区内相关支行违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务，截至2021年6月末贷款余额形成新增隐性债务4.71亿元。

温来成表示，这说明地方新增隐性债务，一些金融机构也负有不可推卸的责任，因为银行明明知道发放上述贷款是不符合国家政策要求，这一行为从而推动隐性债务增长，因此隐性债务治理需要财政金融等多部门协作，强化监管问责。

2018年以来为了化解隐性债务风险，各地都稳步推进化解存量隐性债务，财政部去年表示存量隐性债务已经化解了三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。不过一些地方化债不实的情况也时有发生，主要手法是通过借新还旧来作为化债。

根据财政部通报，2021年1月至6月，景德镇市城市建设投资集团有限责任公司及其子公司以发行中期票据、超短期融资券和融资租赁、固定资产贷款、流动资金贷款等方式获取的融资资金3.43亿元，偿还12笔到期隐性债务并作为化债处理，造成化债不实3.43亿元；景德镇市国资运营投资控股集团有限责任公司以短期融资券募集资金、债务融资工具定向募集资金、棚改贷款归垫资金以及自有资金12.05亿元，偿还到期隐性债务并作为化债处理，造成化债不实12.05亿元。

目前中国对地方债问责采取倒查责任、终身问责。根据上述财政部通报，上述涉及隐性债务问责的地方党政主要官员和相关国企负责人、金融机构人员，都受到了问责，这包括做书面检查、通报、批评教育、诫勉、警告、记过。

比如，对时任柳州市委书记郑某某给予党内警告处分；对时任柳州市委副书记、市长吴某给予政务记过处分。对时任西安市市长上官某某给予党内警告处分。对时任随州市政府党组成员、副市长吴某某责令作出书面检查，并进行通报等。农行相关分行、支行也分别受到20万元至50万元不等的罚款，相关负责人受到警告等处理。

温来成表示，从这些处罚来看，不少是市委书记、市长等地方党政主要领导，这也侧面说明了地方政府债务风险治理的严峻性和复杂性。

财政部表示，此次8起隐性债务问责典型案例，暴露出一些地方和单位的领导干部政绩观存在偏差，纪律观念不严，在贯彻落实党中央、国务院决策部署中，有令不行、有禁不止，打折扣、搞变通，严重影响了隐性债务风险防范化解工作成效。对相关责任人予以严肃问责，充分彰显了对隐性债务问题终身问责、倒查责任的坚强决心和坚定意志。

上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，地方要从上述案例吸取教训，树立正确的政绩观。对于转型不彻底的城投公司要加大监管，防止其成为替地方政府违规举债的”傀儡“。地方对于基础设施项目的审批要从严，从源头上消除债务隐患。而国家对于金融机构、市场中介的机构处罚及个人禁入等也要同步跟上，彻底打掉违规举债的”产业链“。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，中央通过坚决的问责行动，重点从处罚地方要求国企承担不合理的投融资职能、金融机构违规提供融资的行为，从供需两端遏制新增债务，起到了较强的震慑作用，对于遏制隐性债务无序扩张起到了非常积极的作用，较好地实现了统筹发展与安全。

罗志恒表示，2017年全国金融工作会议提出地方债“终身问责、倒查责任”，到今年的中央金融工作会议提出，建立防范化解地方债务风险长效机制，要构建与高质量发展匹配的政府债务管理机制，中央从侧重结果到侧重过程和制度建设，有利于实现债务和金融风险可控的同时促进高质量发展。

温来成表示，目前一揽子化债方案正在实施，其中包括发行万亿级特殊再融资债券。另外国家还增发1万亿元国债给地方使用，并将提前下达明年部分地方政府新增债务限额。再结合此次公开曝光隐性债务问责，这说明了地方债管理依然坚持“开前门、堵后门”思路，既利用地方合法举债资金来扩大投资补短板，推动经济增长，同时对违规举债严厉问责。

今年8月底公开的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》明确，财政工作重点之一是防范化解地方政府债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。