名师观点丨白重恩：三类原因导致地方财政不平衡 应分类应对

2023年11月10日，北京，第十四届财新峰会，清华大学经济管理学院院长白重恩发言。图片来自财新

11月10日，清华经管学院院长、弗里曼讲席教授白重恩在第十四届财新峰会“共商全球问题”的全体大会环节“中国经济：潜力与活力”上发表观点。近年来尤其是新冠疫情后，地方财政收支矛盾加剧。白重恩认为，地方财政不平衡有三类原因，包括结构性、周期性因素造成的收支缺口、可选支出过大、不可预见而不可控的因素导致的财政压力，应该分类采取措施应对。

“地方政府的财政压力不仅影响政府运转，对企业、对经济也有很重要的影响。”他说，当地方财政压力比较大的时候，可能对企业欠债比较多，一定程度上影响企业的发展；更可能造成的负面影响是，在财政压力之下地方政府出现一些动作变形，使企业信心受到很大打击。因此如果不能解决好地方财政的问题，经济发展可能还是会受到很大的负面影响。

白重恩将地方财政不平衡的原因分为三类，首先是结构性、周期性的原因。比如财税体制等基本确定了地方政府收入，在正常情况下按制度办，财政收入与支出都有刚性的数据，如果刚性的收支有短缺，就会造成长期的不平衡。

再比如，经济下行使财政收支受影响，如果是短期的（下行）可以通过政策平滑去调剂，但如果是长期（下行），短期政策不起作用，“以时间换空间”也不起作用。此外，人口老龄化、土地财政、减税措施等一些重要变化，以及一些新的支出需求，尤其是“中央请客、地方买单”的支出需求，都可归结为结构性的问题。

造成地方财政不平衡的第二类原因是一些可选支出过大。白重恩说，地方政府在可选支出方面有很大裁量权，比如做什么样的投资、对投资提供多大支持。由于这些支出有很大的弹性，地方政府存在比较严重的道德风险问题。

第三类是不可预见而又不可控的原因造成的地方财政压力。白重恩认为，疫情就属于这种情况，这既不是在制度中可预期的，也不是地方政府主动所为，只能被动接受。必要的疫情防控加大了支出，防疫措施也影响了经济的活动，导致收入减少，地方财政压力必然加大。

他认为，对上述三类原因应分类采取措施应对。对结构性、周期性的原因，需要推进长期的制度改革，主要是解决好中央与地方如何分担的问题。包括转移支付等制度性的安排变化，收支政策调整也需考虑对长期财政平衡的影响，尤其是“中央请客、地方买单”的支出需要调整。比如，财政供养人口是否需要现在这么大，公共服务的收费多年不变，但成本已经增加很多，是否需要调整。

对政府可选支出过大带来的问题，白重恩认为，应采取一些措施防止道德风险问题，防止地方政府乱花钱，例如要评估可选支出的资金效率。政府可选支出中，很多是经营性的建设支出，应更多依靠市场去评估。比如从银行借债，银行要分清楚这笔债务的责任是政府还是企业的，是中央还是地方政府的。如果这是一个企业行为，未来就不应该由政府来救助，银行定价会反映出这样的风险。当然有些建设性项目有外部性，应该明确财政补贴多少，剩下都按市场规则来做。此外，可选性支出中还有一些民生支出，需要数据更加开放，让学者、第三方机构等来评估，才能对地方政府进行问责。

对不可预期、不可控因素导致的地方财政压力，白重恩认为，目前中国中央政府支出占GDP的比重相比其他国家较低，同时有很多资产，即使把未来养老、医疗等支出责任都算上，中央财力还是远远大于地方。“光靠地方不可能解决刚才所说的动作变形或者欠企业债不还的问题。”

对如何量化疫情带来的财政收支缺口，白重恩按2019年之前支出和收入的趋势，再把土地财政等一些结构性变化剔除，估算得出2020年到2022年之间政府财政短缺，然后再减去实际的短缺，两者之差就是疫情对地方政府带来的额外压力。他称，在和企业、地方政府交流中了解到，现在已经采取一些措施，主要是允许地方政府多发债，但真正需要的是真金白银去解决这些问题。

内容来源：财新网