政府资金助力小企业创新：以中美为例

教学案例《SBIR/STTR：以政府资金支持小企业创新》由清华大学五道口金融学院副教授、中国金融案例中心主任陈卓，中国金融案例中心研究专员邓颖合著。该案例关注的是美国政府支持中小企业创新发展的资金计划。中小企业作为重要的经济主体，在促进经济发展、稳定就业及创新方面都有着重要的作用。但中小企业在创新过程中获得资源有限、融资能力较低，因此国家给予其一定的资金来资助这些企业的科技研发则尤为重要。美国从1982年开始实行小企业创新研究计划（简称SBIR），从1992年开始实行小企业技术转移计划（简称STTR），均是从政府机构每年的研究预算中拨出一定比例来资助小企业的科技创新与技术转移。这两个计划已施行数十年，取得了一定的成效，日本、芬兰等国纷纷仿效。

该案例详细描述了SBIR/STTR计划的项目设计、实施过程、审核机制、监督机制、经济影响等方面，使读者能清晰了解美国在国家资助小企业创新方面的举措，分析其中的成功因素及所面临的问题，参照我国对中小企业创新的资助方式，引导学生思考并从中汲取可借鉴的经验和策略。

案例教学要点：

· 美国SBIR&STTR计划的运行机制及国际比较；

· 政府在推动中小企业创新方面的作用及以政府资金来引导小企业创新的经济逻辑；

· 我国对中小企业创新的激励措施及美国SBIR&STTR计划的借鉴意义。

美国SBIR&STTR计划简介

SBIR和STTR计划都是经美国国会授权，由国家提供研究资金来支持小企业的科学研究和技术创新。SBIR计划的主要目标是：1）刺激私营部门的技术创新以强大国家经济；2）加强小企业在国家研发战略中的作用；3）加强政府支持研究成果的商业应用；4）促进并鼓励妇女和弱势群体所拥有的小企业参与。而与SBIR相比，STTR更侧重于合作研发，促进科技成果从实验室向市场的转化。STTR计划必须有非营利性研究机构参与，并承担一定研发工作（小企业承担40%，单个合作研究机构至少承担30%），同时共同建立知识产权协议明确分配原则。

目前，参与SBIR的政府部门有11个，其资金的拨付比例由最初外部研究预算的0.2%，到1987年增加到1.25%，1992年增加到1.5%，1997年增加到2.5%，直到2017年提升至3.2%。而外部研究预算超过10亿美元的政府部门从1992年起还需划拨一定比例的经费用于STTR计划，自2016年开始拨付比例为外部研究预算的0.45%。目前有5个部门参与了STTR，即美国国防部、能源部、卫生部、航天局和国家科学基金。小企业管理局（Small Business Administration，SBA）则负责统筹协调所有部门的计划。

SBIR/STTR计划资助项目广泛，资助的小企业数目众多，在一定程度上促进了美国小企业的蓬勃发展，经济影响显著。根据SBA的统计，自1983年以来，SBIR/STTR计划对小企业研发的资助金额及项目数不断增加，累计资助了19.4万个项目，资助总金额将近636亿美元。在参与的政府部门中，国防部是最大资助者，2021年其资助的金额占总金额的45%。根据IMPLAN经济影响模型计算，该部门1995-2012年的资助取得的全国经济影响达3470亿美元，投资回报率达22倍，资助的小企业在全美提供了150.8万个就业岗位。在促进小企业发展创造就业的同时，SBIR/STTR计划更是促进了技术创新的发展，产生了7万多项专利，促使一批创新型科技公司涌现，培育了700多家上市公司。

美国SBIR/STTR计划的核心要点

一是创造需求引导创新方向。公共用品的开发和创新往往存在信息不对称和外部经济性等特点，资本与需求难以按市场机制来配置，国家资金的投入可以合理解决这个矛盾。参与美国SBIR/STTR计划的各部门在政策指引下，有较大自由度来制定符合各部门使命的计划细则，如资助范围、具体实施流程等。各部门的资助范围一般都是为了实现公共目的、推进国家目标、解决公共问题或刺激资助机构期望的特定活动。除美国国家科学基金的资助范围较广泛之外，其他SBIR/STTR部门都会按各自领域的发展战略来设计资助项目的主题，这可使各部门能够以较低成本获得定向技术开发与产品服务。在满足政府管理发展的基础之上，各部门通过资助计划的主题设计还可引导市场创新向国家战略急需的领域倾斜。

二是分段资助提高资金效率。技术创新过程可划分为四阶段：创新概念提出、可行性研究验证、产品研发及商业化（市场化）。不同阶段对于技术资源和资金资源的要求不同。因此SBIR/STTR计划根据企业发展的路径，分三个阶段予以差异化支持，帮助小企业实现从概念到产品到市场的落地。第一阶段从概念提出到验证的过程，由于风险高、淘汰率高，市场资金认可度低、参与度低，对于企业来说这一阶段的研发决策是一个难题。此时，国家资金的投入可以补充研发资金的不足，降低企业失败的风险。该阶段的资金支持以“小额”、“面广”为特征，同一项目多家企业可进行竞争性研发，使企业能够在短期内来验证各自创新概念的可行性，以低成本实现“技术探针”的作用。经过大量淘汰，约15%的企业通过可行性研究进入到第二阶段产品研发，这一阶段资助则以“大额”、“集中”为特点，给予企业50-100万美元的支持来助力其进入市场。而到第三阶段商业化时，国家将不再进行直接的资金支持，则是通过采购合同、股权投资、私募基金等市场化的方式帮助企业做大做强。

图：SBIR/STTR计划的分段资助模式

三是建设生态提供配套服务。通过建立健全审核机制、绩效标准和惩罚机制，来保障SBIR/STTR计划的有效实施。各参与部门都基于公正、公开、透明的原则制定符合各自学科特点的审核机制。在容忍失败的基础上，SBA对受资助企业也设定了一定的绩效标准（如转化率、商业化基准等），限定了无法完成绩效的企业进一步接受资助。同时，为了避免可能出现的欺诈和舞弊行为，SBA在其政策指令中也罗列了可能的欺诈、浪费和舞弊情形，这些行为也将承担相应的刑事责任、民事责任和行政惩罚等后果。围绕SBIR/STTR计划，SBA以及各级地方政府也都致力于为小企业打造“创新生态”，从项目申请、企业培育、企业家培训、专利服务、法律税务服务及额外资金支持等各方面，为小企业创造成长条件，打造良好运营环境。如SBA与地方经济发展机构、孵化器等合作成立FAST（Federal and State Technology）计划，来为拟申请SBIR/STTR计划的小企业提供技术援助资金来帮助其快速成长，以此来增强地方小企业的竞争力，增加SBIR/STTR申请的数量。获得SBIR/STTR资助的小企业也可申请额外的援助资金（TABA），来获得知识产权支持、客户发现、市场评估、业务战略、制造计划制定等方面的服务。

我国对中小企业创新激励政策及与美国SBIR/STTR计划的比对

我国制定了《中小企业促进法》《科学技术型中小企业创新基金》等制度，支持有技术能力的中小企业开发新技术、新产品，促进新产业形成和增加就业机会。2016年5月，国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，2020年“十四五”规划纲要再次强调，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。在党的二十大报告中也提到要“科技自立自强”，完善科技创新体系、加快实施创新驱动发展战略，“加大多元化科技投入”，“营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境，推动创新链产业链资金链人才链深度融合”。2022年10月25日，科技部发布《“十四五”技术要素市场专项规划》，提出了2025年实现6项重点任务，即“健全科技成果产权制度、强化高质量科技成果供给、建设高标准技术交易市场、提升技术要素市场专业化服务效能、促进技术要素与其他要素融合、加速技术要素跨境流动 ”。

2020年，由财政部牵头建立了国家中小企业发展基金有限公司，以母基金的形式引导市场资本支持中小企业发展，总规模超过350亿元。2021年以来，工信部建立了中小企业发展促进中心，并出台了以“十四五”规划为纲领的《优质中小企业梯度培育暂行办法》和《为“专精特新”中小企业办实事清单》等系列政策来推动中小企业创新发展。科技部也建立了火炬高技术产业开发中心，主要为中小企业提供一些政策信息、咨询服务、企业认定以及技术转让服务等支持，同时扶持地方开发区和孵化器的发展。2021年中小企业发展专项资金投入超过56亿元，其中20.79亿元直接用于专精特新“小巨人”企业的奖励。

我国的研发补助类别较多，包括开发区创新专项资金等科技项目资金补贴、瞪羚企业认定资金、专精特新企业认定资金等认定型创新补助、以及国家重点基础研发等计划型补助。而从政府采购角度来说，我国2020年也出台了《政府采购促进中小企业发展管理办法》，但这一政策并未强调对小企业创新的促进。另外，我国少数省级政府试点了创新的商业化前采购，如广东省发布《关于创新产品与服务远期约定政府购买的试行办法》、珠海市政府采购中推出实施远期约定采购等等，但总体上这些远期约定采购措施仍处于探索阶段。

相对于美国SBIR/STTR计划，我国对中小企业创新激励政策尚处于“后补助”“择优”激励等形式，在实施过程中对中小企业的发展起到了一定的推动作用，但也同样面临资金使用效率低等问题。以我国“专精特新”小巨人项目为例，下表列出了面临不同问题，中美不同计划的解决方式。

表：资助小企业创新过程中的问题及应对

小结

在支持中小企业发展方面，我国持续推出并加强相关创新激励政策，但实施过程中还存在一定的问题，如缺乏统一的管理框架、择优激励的形式不利于早期创新投入、创新资助范围较小、缺乏绩效考核和惩罚制度等。为了强化中小企业技术创新政策的力度，作者建议：1）可进一步设立目的更为明确的预算项目和执行机关。2）参照国外经验，兼顾政策目的、覆盖范围、产业特征、技术进步以及新产业等因素，制定符合我国国情的中小企业资助计划。3）综合国内外技术、经济及社会状况，各领域管理部门可提出具体的研究课题，为收集信息能力较弱的中小企业提供技术研究指南，并按照技术创新的客观规律，对不同的技术阶段实施不同的援助措施。此外，还应加强管理体系建设，包括：加大宣传力度；简化申请手续和资金下拨手续等；公开审查标准和结果；明确知识产权关系；从投入/产出的角度设计效率指标、目标实现程度的效果指标，考核政策效果。

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