说了多年的节约用水，为啥“不划算”？

社会

2022-09-13 13:09

*本文为「三联生活周刊」原创内容

前段时间，在连续高温干旱下，长江流域多处支流，包括长江一级支流黄浒河出现断流。事实上，在中国北方已经广泛实行的水权分配方案，以及依然在进行的水权改革，其源头正是1970年代出现的黄河断流现象。

在世界范围内，以人均水资源占有量为标准，中国属于极端缺水国家。但在目前的水价体系下，节水成本远大于节水收益，使得无论工业、农业还是个人用水中，大家都没有节水动力，甚至城市自来水管网漏损率普遍超过20%。

如何利用水价体系改革和科学技术，推动节约用水，本刊采访了中国科学院水资源研究中心主任、中国科学院地理科学与资源研究所教授贾绍凤和水利部科技推广中心原处长肖新民。

以下是他们的解读：

记者 | 彭丽

编辑 | 王海燕

节水为什么“不划算”

三联生活周刊：您在其他文章里提到，中国的水权体系和水价并不鼓励大家节水，这是怎么回事？

贾绍凤：很简单的例子，比如日常生活中，一般马桶是9升，6升以下都算节水马桶，现在甚至有3升的，但高级一点的节水马桶要几千元。还有水龙头，原来水流都比较大，节水龙头把水气化以后，一点点水就看起来很多，但这种水龙头也是要花钱的。

但我们水价很低，以北京阶梯水价为例，第一阶每方水5元，一个三口之家月平均用水10方，也就是50块钱。马桶也好，水龙头也好，一下花那么多钱，多少年才能赚回来？

三联生活周刊：为什么水价这么低？

肖新民：我们国家水资源公有性决定水价考虑公益性。在制定自来水的价格时着重考虑到加工过程的成本，附加了水资源税和污水处理费，水源建设成本以及与其相关的移民和环境成本都没计算在内。比如南水北调，加上建设，运营和移民各种费用，每吨水的成本相当高，但供给各个地方的平均水价只有8元左右。

发改委价格司是负责管水价的，各个领域的用水价格确定后，要调整水价，就要召开听证会，只要各个方面反对提价声音强烈，这价就不能涨了。

贾绍凤：综合来看，水价比真实的供水成本要低很多，全靠国家补贴。不光价格没有市场化，甚至我们的污水处理成本、自来水成本，也是内部控制，没有公开和真正市场化。导致这些产业没人愿意做，除非想从政府赚补贴。

《零水日》剧照

三联生活周刊：普通人有什么节水措施可以弥补一下吗？

肖新民：比如大量普及使用节水马桶，我们国家现在6升以下就算是节水马桶，但现在最节水的马桶是上海一家公司生产的节水马桶冲水量1.5升一下。石家庄一家公司甚至研发了一种无水小便器，纳米材料涂层，小便不沾留。

城市系统节水，最大的问题就是管网，漏损太厉害。因为很多老楼年久失修，我们国家的城市管网漏损率在20%以上，北京市用水最高峰的时候，一天300万方，20%是多少？漏出去的都是已经加工完了的干净的水，很可惜。

水利部做节水型机关，2020年开始做，在某省水利厅的两个楼做漏水率测试，都超过50%了。他们就马上补漏，还装了新的系统，现在已经评上节水新机关。供水管网漏损治理首先是要进行检漏，一种方法是在供水管网各节点加装高精度统一时钟的物联网水表，通过数据分析可以得知哪根支管出现漏损；另一种是在各个管道上安装无线物联网探头，通过大数据分析可以将漏水点定位到一两米的位置。

大规模安装物联网水表工程量较大，还有计量管理等多项功能，长期使用经济上比较合适。按照物联网探头的方式，每只探头2万多元，隔几百米安装1只，成本费用较高。我建议是，定期采用安装物联网探头的方式，检测管网漏损情况，把漏点定位好，支付一定的服务费用方式，可能管网公司更容易接受。几年前，福水智联技术有限公司利用合同节水管理模式在福州自来水公司投资8000多万，通过物联网水表建立漏损监测平台，通过每减少一吨自来水漏损，自来水公司付费1.72元，长期获得回报的方式运行至今，取得了很好的节水效果和经济效益。

《水的故事》剧照

还可以通过管理方式节水。有一些工业上的，用水量很大，排污量也大，70%都变成污水排出去了。污水处理又要钱，可能一吨就得20元，企业为了省钱，出现了一些偷排现象，成为了环保的老大难问题。其实，只要把20元一吨的污水处理费按照用水量的70%折合到取水端，加到用水水价里，使水价从原来可能是7元或者5元一吨，转变为19或22元一吨。用水价格变相提高了，用水企业的节水积极性就高。由于排污费已经交过了，也就不需要偷排了。管理方式的改变使得节水减排的效果大不相同。

三联生活周刊：现在很多人都知道水价其实低了，也一直在提全成本定价，为什么推行不下去？

贾绍凤：我这么理解，一个是传统观念，好多人认为社会主义国家，供水是福利；第二个，有些人认为农业是弱势产业，农业税都不要了，怎么还收水费？就应该补贴。但是如果商品包括水的价格扭曲了，资源配置就会扭曲，进而引起整个经济系统的资源配置效率低，危害很大。尤其是我们水价管理部门也对提高水价有争议，因为要提高水价，会有社会阻力，需要做一系列工作。

另外一个，里面有也利益问题，真正的全成本定价应该按市场机制定价，成本是随着技术进步和市场状况不断变化的，成本一变动，企业自然就会调节。但政府部门实际上不愿意放弃定价权、配水权，想管在自己手里。

《向水而居·大河之北》剧照

三联生活周刊：提到水价，我们实际的水资源价值是多少？

肖新民：关于水资源的价值，首先，应该包括水源地、输水工程建设和运行成本，水体净化成本，水资源税，污水排放处理费等；其次，还要考虑其是老百姓生活必需品、社会经济发展和生态环境的支撑作用等多方面因素。我们按照万元工业增加值耗水量，折算1m³水资源能够支撑多少工业发展规模，一些城市水资源的价值达到20元了。还有专家认为太低了，越稀缺的东西，价值就应该越高。

贾绍凤：水是一种价值密度比较低的物质，就是单位水量的价值不是很高。海水淡化成本，可以作为水价值的一种近似估计。海水淡化的国际先进水平可以做到每方水5元以下，说明海水干净的沿海地区饮用水的价值也就5元/立方米左右。如果是内地，还要考虑海水淡化后运送到内地的成本，水的价值会高一些。非常缺水、供水成本很高的地区，水的价值有可能达到几十元以上。

三联生活周刊：您认为水资源价值的高与低和地域性有关吗？

肖新民：不同地区、经济发展状况不同、水资源的紧缺程度也不同，水资源的价值一定不同。我们用了一个简单的估算方法，就是一方水能够支撑一个地方产生多少工业增加值，或者叫万元GDP耗水量，万元工业增加值耗水量。把这个数值倒过来，就是一方水产生多少工业增加值或者支撑多少工业生产。这样用水效率越高的地方，水的价值就越高。

长江流域遭遇极端干旱，怎么应对？

三联生活周刊：不按价格和价值的话，那目前的水资源是怎么分配的？

贾绍凤：我国目前水资源配置主要还是采用政府行政配置的方法，国家制定了用水量红线，每个省（市、自治区）的取水量上限是国家规定的，每个省再对每个地级行政区、地级行政区对县级行政区的用水总量进行分配。

另外，我国在利用市场机制配置水资源方面也做了大量的工作。水资源领域有个概念叫水权，缺水的地方，就要分配水权，也就确权。比如在我国干旱的北方，以流域为单元，第一部分先留给生态，然后采用水量水权或者叫比例水权制度，一个流域总共多少水，多少人口，有多少灌溉面积和产业，大家怎么共享水资源。

在黄河流域，“八七分水”方案确定的分水比例是青海14.1亿，甘肃38.1亿，宁夏40亿，每年根据丰增枯减，进行一定扩充或压缩。现在北方好多流域都确权了，分到省，市，县，再往下，确权到微观用户比如农民手里，一些地方也在尝试。

在水权确权之后，允许水权交易，也曾出现了行政区之间、不同行业之间、微观用户之间多种多样的水权交易案例，初步建立了水权确权和水权交易制度体系。

美国西部也很干旱，他们采取的是时间水权制度，就是各行业用水有优先次序，有优先权的用完水之后，后面的才能用，但中国没有这种传统。目前水权分配只存在于干旱缺水的地方。在水资源丰富的地方，比如中国南方水比较多，国际上都采用河岸权，就是河两岸的人有责任保护生态，但取水量基本不限制，相当于自由取水。

《水问》剧照

三联生活周刊：今年很多人关注节水问题，是因为气候异常，原本不缺水的长江流域变得极度干旱了，对这方面，可以怎么应对？

贾绍凤：今年的评估，相当于60年一遇，个别地方可能是观测记录以来最严重的。这种极端干旱，完全靠修工程来供水基本不现实。就像10年一遇的洪水，可以靠工程解决，百年基本也还可以，但更极端的，要想兜住的话，成本就高得不得了了。

所以未来的希望在气象和水文上的预报，气象管天上降多少水，水文管河里面有多少水。这方面现在技术应该说很难（精确预报），但技术在进步。通过预测预警，预先防范是最有效的。另外，发生极端干旱后及时的救灾动员和组织也很重要，要保饮用水供应，并保住一些价值高的作物、林木，把损失减少到最少。

肖新民：我国水资源管理有两个手段，一个是计划用水管理，各流域给各省市各地区分配水资源。还有一个是用水定额管理，是按行业来分配水资源。比如不同地区，某种作物在多少产量的情况下，给多少灌溉用水定额；印染企业生产多少批布，给多少用水定额；炼钢厂产多少万吨钢，给多少用水定额。

一个地区用水定额累积大于计划用水量的时候，就要开展水源工程建设，比如修建南水北调工程，或者开展大规模节约用水行动，最终实现用水总量平衡。

《水脉》剧照

三联生活周刊：普通年份，咱们现在水资源也比以前更紧缺吗？

肖新民：我国人均水资源量是全世界平均的1/4，联合国一个说法，人均水资源在500方立方米以下，就是极度缺水地区，我们的京津冀地区人均水资源不到250方。2010年全国用水量是6022亿方，每年缺水500亿方。这些年国家经济不断发展，水资源的消耗也不断在增加，节水工作一直在加强。但是要支撑经济可持续发展，每年大约需要增加500亿方水资源，要么开辟新的水源，要么节约用水。

节水需要精细管理

三联生活周刊：在中国，目前节水这件事谁在主导和负责，比如农村灌溉节水，为什么只有政府在负担？

贾绍凤：毕竟水价那么低，独立经营，自负盈亏的单位都没有节水积极性。农田节水设施原来是水利部门管，现在是农业部门管，基本上是国家投资，地方配套，但配套往往拿不出来。

主要还是机制没有建立起来，只靠国家投资，集中力量能办大事，但往往低效，就像好多节水工程，投入大，最后一公里地方配套不到，建完了就摆在那晒太阳。

现在实行的农业综合水价改革，一方面要提高水价，让价格能够反映成本，另一方面通过精准补贴，谁真正节水了，谁产出更多的农产品，就补贴到谁手里。不是国家要从农民手里多收钱，目的还是调动节水积极性，要把收的钱通过精准补贴返回农民。

但精准补贴需要精细管理，这个工作量就很大了。所以我的一个观点是，需要利用新技术来来提供技术支撑。需要大力投入基础设施，比如自动监测、预报，甚至自动调控。不用太担心成本，如果能按照真正的市场机制，反映出真实的成本并具有市场竞争力，那就应该花这个钱。最根本的是，要尊重经济规律。

图 | 央视网

现在有些人说节水没用，甚至提出了一个节水悖论，就是节水工程那么多，河里的水却越来越少，水到哪儿去了？这只看到了表象。理论上，划分水权的时候，必须把生态用水留下来，不能动，河里的水越来越少，是因为用水管理不到位，不能怪到节水头上。

然后就是，节的水到哪去了？如果我有50亩地，节了几千万方水出来了，不能让我把水再放回河里吧？那农民没有积极性。如果是水权指标是我的，我可以增加灌溉面积，用一样的水，生产更多粮食。在满足生态用水的前提下，让剩下的每一滴水都产生最高效益，这才是节水的根本目标。

肖新民：南水北调工程的水，考虑到工程造价、移民搬迁、运行维护等因素一方水的实际成本可能达到20块钱，但给地方用的时候可能每方水只需支付8元，这也充分体现了公益性。要让广大的用水户积极参与水资源节约，那么政府应该要用水资源的价值购买节水量，只要此价值不高于建设水源工程及水处理工程的市场价格，从经济上核算的成本是相同的。还是那笔钱，只是投资运行方式变了。

为什么要这样，比如说农业，现在农业用水都是一毛钱左右一方，在西部投资滴灌系统，一亩地大概要投1600元，通过滴灌也就能节约100多方水，按照水价计算直接节水效益只有十几块钱。但这个收益，让社会资本投资就永远收不回来。

三联生活周刊：参考其他国家的节水政策，有什么值得借鉴的？

肖新民：比如澳大利亚，用自来水浇别墅的花草是违法的，以色列水的价格也非常高，农业全都是设施农业，精准灌溉，所以以色列虽然极度缺水，但农业可以大量出口。

三联生活周刊：我们国家2016年开始在节水方面做了一些新的尝试，开始推广合同节水管理模式，是具体如何展开？

肖新民：合同节水管理本来是一种新的模式，将原来是政府投资建节水工程，转变成政府按照水资源的价值花钱买节水效果。但是，现在普遍推行的是节水服务公司和用水户之间签订节水改造合同，节水服务公司去投资、建设和运营，节水效益也由用水户和节水服务公司分。由于水价不合理，节水工程相对投入较大，按照节约水量与现行水价直接产生的效益相对较低，很难大规模吸引社会资本投入节水改造工程中来，所以推广起来非常艰难。

图 | 央视网

三联生活周刊：怎么提高节水的直接效益？

肖新民：全面严格执行用水定额管理制度，实行以用水定额通用值和技术进步支撑的用水定额先进值节点，制定三级水价累计制度，用基本水价体现公益性、用市场水价体现水资源的市场价值和惩罚性水价对待浪费水资源的行为。

比如在新疆哈密地区，农业用水通用值是380方一亩地，低于这个值，政府按3.85元，在水权交易中心回购农民的水权。我们现在估算，在新疆地区用好用对农业节水技术，农业用水定额的先进值可能达到260方以内，农民种地用水真达到这个值，不但水费很低，甚至还可以赚钱，较定额节约的100多方水，按照3. 85一方，能买400多元，除去200多元成本，很划算。

如果所有行业都按这两个定额和三段水价来调整，节约的水效益可观，大家就愿意节水。水权交易市场发展成熟了，特殊用户也可以出价购买节水量，价格虽然比政府回购价高，但比惩罚性水价低，成本也能省下。前两天我看到内蒙的巴彦诺尔，农业节下来的水，卖给工业，一方可以达到5.2元。

对于农业种植用水，一般来讲，大水漫灌，一亩地需要高于六百方水，滴灌可能在400多方以内，海绵农田就用得更少了，在滴灌的基础上，还能节约30~70%。海绵农田就是把雨水储存在土地里，做到免灌溉或者只是补充灌溉，一亩地每年平均投资在160元左右，适合在黄河以南，降雨量超过450毫米的地方使用，现在刚刚开始推广，未来具有很大的推广应用空间。

三联生活周刊：滴灌和高标准农田，是地方政府主导投资吗？

肖新民：一般是中央政府出钱，地方配套。比如十四五的时候，水利部有一个大中型灌区的供水节水改造实施方案，主要给灌区做输水渠道的防渗漏、用水计量、闸门控制。但是渠道输水会蒸发和渗漏，维护维修的费用较高。目前的灌区改造工程，大部分还是采用渠道输水。

我看到的一个灌区节水改造方案，改造完了以后，渠系用水效率到0.64左右，田间用水效率到0.95了，灌区整体灌溉水有效利用系数才0.6，主要原因还是输水过程损失大。所以我们建议，要以管道带渠道，因为管道损失最多是10%，像日本的农业，基本上都是管道送水，田间水龙头阀门一打开，该灌就灌，根据计量收费。

图 | 央视网

三联生活周刊：贾绍凤老师在别的文章里提到，我们国家这几十年一直在做水权改革，可以概括梳理一下吗？

贾绍凤：我们国家以前水资源是由国家政府调配，国家投资修水利工程，供水指标附属在水利工程上，安排到各个地方，并没有水权的说法。

因为后来用水量越来越大，上世纪70年代，黄河开始断流，且频率越来越高，所以80年代初，国家开始制定黄河分水方案，并在1987年形成文件下发给沿岸各省，让大家按份额从黄河里取水。

到90年代，各省用水量越来越大，矛盾还是很突出，黄河断流也更严重了。所以90年代末，中央又给黄河流域搞了一个统一调度条例，从干流取水的口门，由黄河水利委员会统一管理，每个省不能再随便取水了。

到1998年，当时的水利部部长明确提出水权市场化改革。2000年出头，内蒙、宁夏有过几个经典的案例，就是由政府出面，让企业投资，在灌区搞节水改造，省出来的灌溉用水指标，经政府许可转给企业，变成工业用水。

不过后来水利部换了领导，水资源管理的思路还是以行政配置为主导，并通过了中国最严格的水资源管理三条红线：用水总量要管住、用水效率要管住、排污要控制住。当然，在大的政策层面，国家还是强调水权市场化改革，也在一些省市做了试点，只是在较长时间里推动比较慢。

《航拍中国》剧照

最近几年，水利部强调水权初始分配应分尽分，北方很多流域完成了水权初始分配。前几天，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》，对当前和今后一个时期的用水权改革工作作出总体安排和部署，提出到到2025年，用水权初始分配制度基本建立，区域水权、取用水户取水权基本明晰，用水权交易机制进一步完善，用水权市场化交易趋于活跃，交易监管全面加强，全国统一的用水权交易市场初步建立；到2035年，归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系全面建立，用水权改革促进水资源优化配置和集约节约安全利用的作用全面发挥。相信这将大大推动我国的水权改革步伐。

三联生活周刊：所以水权改革的背景是，很多地方的水不够用了？

贾绍凤：是的。像上世纪90年代初，西北有些河流的下游，几乎没有来水，那么美的胡杨林都变成了鬼林，因为本来是靠上游来水维持的，草原也变成沙漠，连北京的沙尘暴都很严重。黄河也几乎年年断流。原因就是用水增加很多，而水资源是有限的，后来经过管理，都明确要求，上游来水多少的时候，河流控制断面必须给下面放多少水，这就相当于水权了。有了这些规则和措施，上世纪90年代以后，黄河再也没断流了，西北几大内流河原已干涸的尾闾湖泊也恢复了水面。

三联生活周刊：目前的分水方案，基本只分配到县一级，但贾绍凤老师您比较强调确权到用户？为什么？

贾绍凤：在很缺水、且用水决策管理比较分散的地区，应鼓励水权确权到终端用户。第一，确权到用户，能让大家关心自己有多少水、用好自己的水，就像当年土地承包制一样；第二，确权后才能进行水权交易，有了水权交易，农民如果通过种植抗旱作物或采用节水技术，就能节约出水来，进行出租或售卖，鼓励节水的经济激励机制就建起来了。主要是为了鼓励大家节水。

排版：南溪/ 审核：同同

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来源: qq

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