德国人口报告：高福利国家如何应对人口困境

文：育娲人口

德国人口历史上四次转型：1）高出生、高死亡、低增长阶段（962年-1700年）：庄园式农业、工厂手工业发展与战争、疾病并存，人口增长缓慢。2）高出生、中死亡、高增长阶段（1700年-1871年）：普鲁士王国崛起，扩张领土、解放农奴扩大人口基数，期间人口增长2.7倍至4100万。3）高出生、低死亡、高增长阶段（1871年-1945年）：第二次工业革命带来资本主义繁荣促使人口增长，但两次世界大战也带来人口波动。期间人口由4100万增至6600万。4）低出生、低死亡、低增长阶段（1945年-至今）：二战后德国经历了短暂婴儿潮后，忽视随后的人口零增长问题，直到2002年后德国社会才广泛认识到人口结构的改变，期间人口由6600万增至8435万。

德国人口总量及结构：总量上，德国人口连续51年自然增长率为负，但人口总量自2011年以来在移民、二代移民补充下有所增长。2022年德国人口约8436万人，预计将持续增长至2031年的8517万。结构上，德国在2007年进入超级老龄化社会，老龄化是人口变化中最长期且难以逆转的，老年人占比预计将持续提升至2050年；德国“少子化”在2010年以来得到控制，总和生育率在政策刺激、有活力的外来移民增长等作用下持续上升，由2010年1.36增至2021年1.58。

超级老龄化社会对德国的影响：人口老龄化特别是老年女性比重较高，需要德国政府考虑未来养老金给付时间延长、退休期收入减少带来的老年贫困等问题；老龄化程度加深，依赖护理的老年人群比例将显著增加，对德国政府和私人护理机构来说是巨大的挑战。

为应对人口困境，德国自21世纪开始采取系列措施，包括：

一、建立了法定养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、长期护理保险的五支柱社保体系，且制度注重对家庭的友好性，如计算养老金待遇时考虑养育子女时间，并提供“母亲养老金”提高母亲的养老收益。

二、多重育儿津贴保障德国家长的工作-育儿平衡，将养育子女视为另一种工作。联邦政府每年在约150种家庭津贴上支出超过2000亿欧元，包括儿童福利金、家长津贴、儿童福利补充金、单亲父母税收减免等。

三、德国养老金制度注重对家庭的友好性，法定医疗保险与长期护理保险专设人性化的家庭政策，如连带参保、儿童病假津贴、育儿期间的费用减免等。

四、开设一系列难民就业引导项目，促进外来移民就业、融入德国社会，增加人口活力。

为解决人口困境，德国实施的高福利家庭、育儿政策也带来了一系列“副作用”，如财政负担加剧、养老金增加带来代际负担加重、“享乐跑步机”效应下的人口政策效果减弱等。

2）（1700年-1871年）高出生、中死亡、高增长阶段：普鲁士王国崛起，扩张领土、土地改革和解放农奴使人口基数不断扩大，1700-1871年人口增长2.7倍增至4100万。1701年由勃兰登堡选侯国发展而来的普鲁士王国在柏林成立。1740-1871年，普鲁士不断扩张，兼并了西里西亚、西普鲁士等土地肥沃、制造业繁荣地区，完成了德意志统一。劳动力方面，普鲁士于19世纪初颁布的《十月敕令》等，解除了土地买卖限制，废除农奴制，解放了大量的农民生产力。人口素质方面，1717年普鲁士实施义务国民教育，并于1810年建立了柏林大学。普鲁士迅速强盛，人口进入高出生率、中死亡率、高增长阶段。此阶段德国农业生产力的提高促使平均出生率提升至38.5‰、死亡率则约为24.5‰。据UlrichPfister统计，至1871年德意志统一，德国人口已经增至4100万。

3）（1871年-1945年）高出生、低死亡、高增长阶段：第二次工业革命带来的资本主义繁荣、卫生条件改善使德国人口快速增长，1871-1945年人口由4100万增至6600万。1914年一战爆发之前，第二次工业革命带来了40余年的资本主义发展、工业水平提高、卫生与医疗条件改善和城市化的加速，德国人口进入高出生低死亡的高增长阶段。1871-1914年德国人口年均增长率11.8‰，总人口增至6698万。另一增长来源是移民，据《德国的外国劳工史》，1871-1910年间德国外来人口由20.7万增至126万，其中奥属、俄属波兰地区的波兰移民就超过80万。一战期间，战争夺去280万人的生命，德国人口降至6289万。1930年代，纳粹政府推行了“保种保族并且使之增加’的人口政策，德国在此阶段出现“婚姻繁荣”和人口的重新上升。根据1939年人口普查，德国人口高达6862万，较1933年普查增加5.2%。但二战的伤亡给德国人口带来了较大波动，1945年德国人口降至约6600万。

4）（1945年-至今）低出生、低死亡、低增长阶段：二战后德国经历了短暂婴儿潮后，忽视人口零增长问题，1945-2022年人口出生率由15.6‰降至8.8‰，期间人口由6600万增至8436万。1959-1965年在经济繁荣和战争结束的作用下，西德、东德迎来了“婴儿潮”，期间德国每年约有130万新生儿，而1950年代每年只有约100万。70年代后期，德国的人口问题已经出现。1972年起，东西两德人口自然增长率由正转负，开始了人口零增长时期，出生率降至10‰及以下，人口转向低出生、低死亡的低增长阶段。但由于历史上纳粹对人口干预措施的使用，人口政策在二战后的德国成为禁忌。直至2002年德国联邦议会《人口变迁调查报告》公布，德国社会才认识到人口问题。叠加社会繁荣程度上升、女性受教育水平提高等因素降低了生育的渴望，1970-2020年出生率由15‰降至9.3‰，近50年德国人口仍能够保持缓慢上升，人口总量由7780万增至近8436万，主要是外籍劳工及21世纪难民潮填补了自然出生人口的空缺。

从总量看，德国人口连续51年自然增长率为负，但人口总量自2011年以来在移民、二代移民的补充下有所增长。此前，受少子化影响，2003-2011年间德国总人口持续减少，由8253万降至8033万。随后，2012-2022年间德国总人口在叙利亚、阿富汗等地的移民迁入，以及生育友好政策发力作用下，总人口由8052万增长至约8436万。

按双中位数水平，德国联邦统计局预计德国人口将持续增长至2031年的8517万人，即使在“超级老龄化”社会下，人口总量缓慢增加。根据联邦统计局预测，从总人口看，假设死亡率在中位数水平，按出生率低位数、中位数、高位数三种情况预测，预计2070年德国人口分别为7016、8260、9444万人。按照可能性最大的双中位数情况，德国人口将在2031年达到最高点8517万后开始下降，2070年人口将相较2023年仅降低约2.0%。

刨除移民因素，自1972年，德国人口自然增长率由正转负进入人口理论上的“零增长”时代，但2011年以来出生率逐渐回升。从出生率看，2011年后，在德国社会生育友好政策的推动下，2011-2021年间德国出生率由历史低点的8.2‰增至9.6‰，回到近25年来的出生率峰值，虽然2022年出生率回落至8.8‰，据德国联邦统计局，其主要原因是德国东部的非城市州在20世纪80年代中期至90年代中期出生的女性人数非常少，导致20多岁至30多岁（即大多数孩子出生的年龄范围）的女性人数减少。从死亡率看，2011年后，德国不可避免地迎接老龄化带来的死亡率提升、叠加2020年开始的新冠疫情影响，2011-2022年死亡率由10.5‰增至12.6‰。

移民、二代移民是德国人口的重要组成，成为带动人口增长的主要力量。德国联邦统计局认为，如果净移民保持在过去十年的水平，到2070年德国将有大约9000万人居住。从移民数量看，2022年有2020万有移民历史的人居住在德国。有移民历史的人是指自1950年以来移民到德国的人（第一代）或直系后裔（第二代）。根据德国联邦统计局，2022年有移民历史的人口同比增加了120万，占总人口比例增至24.3%。而早在2009年德国具有移民背景的人数为800万，仅占当时总人口的9.7%。德国人口的移民占比在欧盟同样名列前茅，刨去移民的直系后裔，2022年德国一代移民占总人口约18.1%，远高于欧盟27个成员国约10.6%的平均水平。

德国在2007年进入超级老龄化社会，战后婴儿潮一代步入退休年龄、预期寿命延长、年轻人口后继不足促使德国老龄化程度加深。1950-2022年间德国人口金字塔形状由扩张型转为静止型，并将在2060年代转为收缩型。从老龄化程度看，德国老龄化程度不断加深。根据世界银行数据，1950-2022年德国65岁及以上人口占比由9.7%增至22.4%，高于美国、中国、英国、法国的17.1%、13.7%、19.2%、21.7%，老龄化水平居世界第八，预计到2060年该比例将达28.5%。从年龄中位数看，根据CIA World Factbook数据，1970-2023年德国年龄中位数由34.2岁增至46.7岁，在全球排名第八，稍低于日本的49.5岁，远高于意法英美中。从老龄化速度看，德国老龄化速度仅次于日本，居西方国家榜首。从65岁及以上老龄人口占比超过7%的老龄化过渡到超14%的深度老龄化，德国用了40年，美国、法国、英国、日本用了65年、126年、46年、24年。

德国人口老龄化是人口变化中最长期且难以逆转的方面。人口老龄化本质上是由于平均预期寿命和未来预期寿命持续增长，同时出生率停滞或下降。从外国移民方面获得有活力、生育率高的人口群体，仅仅能做到减慢老龄化的增长速度。德国联邦统计局认为，老年人数量增加、老年占总人口的比例增加是长期趋势，至少会持续到2050年以后。

德国的“少子化”现象始于20世纪60、70年代，家庭观念从以子女为核心转为以夫妻为核心，叠加女性受教育程度改善、社会经济地位提高，促使了生育意愿的转变和下降，导致德国出生率减少。

2016-2022年间德国的“少子化”现象得到有效控制。德国新生儿数量自1964年135.7万的峰值降至2022年的73.8万，年均下降1%。近年，在儿童金、父母津贴等生育政策激励下，德国2016年迎来79.2万新生儿的生育小高峰，至2022年有微幅下滑的趋势，但基本维持平盘。从总和生育率看，2022年德国15-50岁年龄组妇女的总和生育率为1.46，略低于OECD国家的1.59人。但2010年以来，德国总和生育率在政策刺激、有活力的外来移民增长等作用下持续上升，由2010年的1.36持续增至2021年的1.58。同期OECD国家的总和生育率则持续下行。从“少子化”更源头的结婚率指标看，近20年德国结婚率止住了下滑趋势，维持在4.5‰水平。

德国人口老龄化过程中的退休期收入减少、老年女性比重较高使高龄老年人群体更容易陷入贫困。2005-2022年间德国65岁以上老年人贫困率由8.4%上升至11.0%。从老年人收入看，退休期收入减少使高龄老年人更容易陷入贫困。2021年，德国65岁及以上的退休总收入为21610欧元，远低于德国税后平均年薪的28680欧元。受教育水平差异、就业不平等、以及女性因为生儿育女和照顾家庭中断工作等因素，老年女性比老年男性更容易陷入贫困。2021年有490万养老金领取者的个人月净收入低于1000欧元，相当于所有养老金领取者的27.8%。其中，高达38.2%的女性养老金领取者的净收入低于1000欧元，但男性养老金领取者中只有14.7%。老年女性占总人口同样较高，2022年德国65岁以上女性占总人口约12.4%，远高于男性占比的9.8%。

人口老龄化特别是高龄化女性比重较高，不仅需要德国政府未来考虑养老金给付时间延长的问题，还需要考虑该群体的基本生活保障等问题，从制度层面解决他们退休期的收入保障，确保他们的生活水准并有效避免老年贫困。

德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，建立了法定养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、长期护理保险的五支柱社保体系。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，1880年代俾斯麦政府通过了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《老年和残障社会保险法》，1911年这三项法律合并为《帝国保险法》标志了德国社会保障制度的初步建立。1975年德国将各类社会法规汇总颁布了《社会保障法典》，为当今德国社保打下法律基础。1995年德国设立了长期护理保险，形成种类丰富、体系完备的五支柱社保体系。

德国社会保障基金支出占GDP比例高达21.1%，其中又以养老保险占据主要给付地位。从社保支出总量看，根据联邦统计局数据，1980-2022年德国社会保障基金支出由1718亿欧元增至8177亿欧元，2022年社会保障基金支出占德国国民可支配收入的25.7%、占GDP的21.1%。德国社保体系中占据着主导给付地位的是养老保险，2022年养老保险给付金额约3227亿欧元，占社会保障基金支出总额的40.6%、占社会福利支出总额的34.7%，其比例自1961年起呈上升趋势。1960-2022年医疗保险占社保基金支出从14.5%增至31.2%，是社保体系的第二支柱。从覆盖人群看，德国社保体制的覆盖面广，具有浓厚的强制性色彩。法定养老保险、医疗保险均涵盖了总人口的90％；而护理保险则强制所有参加医疗保险的人都要投保；另外，几乎全体雇员都参加了失业保险和事故保险。

2004年德国养老金制度改革后形成由基础养老金、与资本市场结合的保障、其他补充性养老保障构成的“三层次模式”，覆盖超89%的从业人员。面对少子化老龄化带来的养老金压力，德国政府通过缴费者和退休者共同分担成本，调整养老金支出规模。2004年后的德国养老体系可以概括为三层次保障模式。第一层次为法定养老保险等强制的基本保险。第二层次为与资本市场结合的补充保障，包含企业养老金、里斯特养老保险，第三层次为其他补充性个人自愿养老保险，由传统私人寿险构成。从覆盖率看，1889年德国建立养老保险制度的时候其对象仅为雇佣工人，1921年扩大到所有职员，目前养老保险制度覆盖了超89%的从业人员。

在养老金缺口压力下，德国依靠缴费者和退休者“六四开”共同分担养老金调整成本。德国从1992年开始对养老金的待遇确定机制进行了改革，不断修改养老金积分价值的调整公式来降低养老金增速，实现保险基金的收支平衡。为维持代际平衡，当人口老龄化水平提高而导致缺口增加时，收支缺口在退休者和缴费者之间分担。缴费者承担了化解养老金收支缺口的主要责任。德国养老金负担比每提高1%，其中约60%通过提高劳动者的缴费率上升来分担，约40%通过降低退休者的养老金替代率来化解。1960-2022年间标准退休者的养老金替代率从53%下降到43.9%，养老金的替代率水平下降了9个百分点；1957-2020年间养老金缴费率从11%增至18.6%，缴费水平上升了7.6个百分点。

德国通过联邦政府直接发放津贴来改善家庭的收入状况，认为养育子女是一种工作，是对有偿就业的替代。目的是希望年轻的父母免于经济压力安心在家抚养小孩，同时鼓励本国夫妇多生育。自2003年开始德国成立了“家庭政策联盟”，德国政府和经济界齐心合力实施一系列促进家庭人口增长的刺激计划，共同创造有利家庭的工作环境。

在父母津贴方面，1986年，联邦议会通过了进步派提出的《联邦养育津贴法》，规定照顾子女者可以在子女出生后领取最长10个月的养育津贴，由州政府或其委托的机构负责实施，联邦政府承担津贴费用。2007年起，德国的父母津贴（家长金）大幅上调，以鼓励双职工夫妇多生育。停职在家照顾孩子的父母每月可得到税后月收入65%-67%的补贴，每月最高1800欧元。如果父母双方都休假，总计可以领取最多14个月的补贴。

在儿童津贴方面，凡德国籍、持德国永居及工作签证者的子女均可享受儿童福利金（Kindergeld），儿童福利金由德国联邦劳动司执行，联邦政府提供资金。2023年德国《杜塞尔多夫表》（计算子女抚养费的基准和指南）再次调高了按月发放的儿童金，自2023年1月1日起，每个孩子的儿童福利金额统一为250欧元，即一孩和二孩每月增加31欧元，第三个孩子每月增加25欧元，每个孩子至少可以拿到18岁。德国还为低收入家庭、单亲家庭提供儿童福利金以外的儿童福利补充金（Kinderzuschlag），当该家庭收入足以养活自己，但又需要经济支持以确保整个家庭的生计的情况下可以申请。根据“德国联邦家庭、老年人、妇女和青年事务部”，德国联邦政府承担各类家庭社会补助的财政支出，每年在约150种婚姻、家庭津贴上支出超过2000亿欧元，包括儿童福利金、家长津贴、儿童福利补充金、税收津贴、单亲父母税收减免等。

德国的法定医疗保险为其参保人群制定了丰富的家庭友好措施。如连带参保、儿童病假津贴、育儿期间的费用减免等。法定医疗保险的参保人可领取医疗保险发放的生育津贴，领取期限通常从分娩前6周到分娩后8周，每日最高可领取13欧元；法定医疗保险参保人未满12岁的子女生病，且按医嘱需要父母暂停工作在家照看，那么父母有权向公保机构申领儿童病假津贴。2024年起，德国家长每年都有权为每个孩子享受最多15天的病假津贴。单亲父母每个孩子最多可以申请30天的休假儿童病假津贴，补偿金额为其税后工资的90％。儿童病假津贴的发放使父母一方可以安心照看生病的儿童，且不会遭受很大的经济损失，父母的陪伴有利于生病儿童的康复。

长期护理保险为其参保人群制定了丰富的家庭友好措施，如护理的实物优惠、家庭护理津贴、育儿期间的费用减免等。从特殊群体福利看，德国护理保险将全额支付家庭护理人的法定养老保险、工伤保险费用。将每周护理家人超14个小时的家庭护理人纳入义务参保范围，保费由护理保险支付。由于护理家人的工作主要由妻子、母亲、女儿等女性承担，因此家庭护理人福利主要惠及女性群体，许多女性因此而获得了法定养老保险和工伤保险的待遇。从减免看，法定医疗保险和护理保险的义务参保人可以在领取家长金期间自动免缴保费。

经历了柏林墙倒塌、东欧剧变与21世纪难民潮，2022年德国约有1529万人(全国人口的18%)一代移民，德国已成为非传统移民国家。德国的外来移民潮始于20世纪50年代，21世纪的难民潮为德国带来大量潜在劳动人口，同时难民人口结构年轻，老龄人口比重低。德国主要通过职业培训、灵活调整就业政策提高难民劳动力转化率。出于人道主义关切和缓解国内劳动力短缺的考量，德国联盟党在难民危机伊始采取“欢迎文化”指导接纳政策。2022年德国居民数量较2014年增加了288万人，这一增长主要是由于2015、2016年叙利亚、阿富汗和伊拉克的战争和暴力以及俄乌战争造成的强迫移民。2022年俄乌战争开始以来，德国联邦统计局估计2022年和2023年上半年，来自乌克兰的净移民人数约96万人，高于2014年至2016年期间来自叙利亚、阿富汗和伊拉克净移民人数总和的83.4万人。

德国的难民群体青中年比重极大、老龄人口比重非常低。年轻的难民人口若综合素质达标，可以直接成为弥补德国劳动力短缺的“援兵”或后备人才。2016-2018年进入德国的难民65岁以上的老龄人口仅占0.6%，18-65岁的劳动适龄人口占比超50%，与老龄化日趋严重的德国本土国民形成了鲜明的对比。所以从劳动力供给看，难民危机为德国提供了缓解劳动力短缺的机遇，但适龄人口能否转化为有效劳动人口，还取决于难民的素质和工作技能。因此，在改善难民的就业率方面，德国联邦劳动局、移民与难民局于2001-2016年开展了一系列“融入与多样性”，“每个人都有潜能”，“年轻难民在手工业中的前景”等项目，为发掘难民专业工作能力的潜能。并于2016年7月颁布的《融入法》，规定难民已递交避难申请满三个月获居留资格后，就可以享有获得求职期培训的权利。在递交避难申请满15个月后，可以获得职业培训津贴。

劳动力供给不足、年轻消费群体的减少使经济增速呈现放缓趋势。德国的经济走势与劳动年龄人口占比走势趋同，伴随着婴儿潮时期人口进入劳动力市场，1988-1990年德国劳动年龄人口占总人口69.7%的高位，德国实际GDP增速也由1982年的-0.4%持续增至1990年5.6%的峰值。1990年后，德国劳动年龄人口占比持续下降到2022年的63.8%，实际GDP增速波动减少至2022年的1.8%。

人口老龄化、少子化等人口结构变化对财政收支中的医疗保障支出、退休福利支出、税收收入等项目存在较大影响，进而影响德国的当前和未来财政安排。从政府支出看，德国的公共服务、医疗卫生支出等开销随老龄化的加重而上升。根据OECD数据，1980-2022年间德国公共社会支出占GDP比重由22%增至30.5%；世卫组织则统计了德国1999-2021年的卫生支出占GDP比重，同样由9.9%增至13.2%，与1984年开始德国65岁以上老年人口占比持续增加呈现相同趋势。从财政收入看，老龄化、少子化带来的劳动人口比例改变直接影响了个人所得税的税收收入。根据联邦统计局数据，德国针对工资收入等个人所得的税收征收总额呈上升趋势，但增速方面个人所得税的年均增幅由1992年的25%降至2022年的4.6%，劳动人口减少造成的税基短缺是根本原因。

少子化、老龄化使老年支助比不断下降，加重代际供养负担并引起养老金供求比例失调，影响养老金长期收支平衡及财务可持续性。德国财政部认为，如果保持预期的老年抚养比变动趋势，德国现收现付养老保险制度将难以为继甚至崩溃。欧盟委员会发布的《2021年老龄化报告》显示，2019年，德国公共养老金计划缴款约占该国GDP的10.1%，但在现行制度下，预计到2070年这一比例将增至12.2%，这两个百分点的增幅在整个欧洲区域位列前三。

从养老基金收支看，2022年德国的养老保险计划收集了3629亿欧元，向养老金领取者支付了3595亿欧元，盈余34亿欧元。根据德国养老保险协会预测，预计到2026年，德国养老金支出将增至4167亿欧元。从老年支助比看（劳动力人口/退休老年人口），在正常情况下，老年支助比约为4，即平均4个劳动力缴费供养1个退休的老年人。根据OECD统计，1990年德国老年支助比约4.2，2010年已降至2.9，2050年预计将下降为1.6。横向看，OECD国家平均老年支助比在1980-2012年从5.1下降为3.9。但在1950-2050年期间，与OECD主要国家相比，德国老年支助比仅次于日本，呈现快速下降的变动趋势。

      北欧国家作为德国在家庭政策方面参考的先例，2010年后政策空间已不大且边际效用递减，“享乐跑步机”效应是高福利国家必须面对的难题。北欧国家如瑞典、挪威的家庭政策兴起于1970年代。在育儿假、父母津贴和儿童津贴等政策逐渐完善的背景下，20世纪70年代后期，瑞典、挪威的生育率出现回升，1978-2010年，瑞典总和生育率由1.6回升至2.0，挪威则由1.7升至2.0。但2010年以来，北欧国家的生育率有所下降，2021年瑞典、挪威生育率分别降到1.7、1.6。家庭政策的边际收益减少源于“享乐跑步机”效应。“享乐跑步机”效应的本质是民众已习惯了“高福利式”的家庭育儿政策，认为家庭津贴与公共托儿服务是理所应当的，边际效用减弱。2007年以来，德国引入了瑞典式的育儿假，大幅增加儿童保育费用，家庭政策范式开始向北欧模式学习，随后德国迎来了生育率的显著提高，2007-2021年总和生育率由1.4升至1.6。但与北欧国家类似，德国未来可能同样面临着“享乐跑步机”效应，随着民众习以为常，家庭、育儿友好政策的边际效用将会降低。

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