监管严查财务造假：“追首恶”“打帮凶”

新规将全面惩处财务造假的策划者、组织者、实施者、配合者以及专业化配合造假的职业犯罪团伙，坚决破除造假“生态圈”

财务造假毁坏资本市场诚信基础，严重侵害投资者合法权益，打击资本市场财务造假是证券监管执法一以贯之的重点。在打击财务造假方面，监管层又有新举措。

2024年7月5日，国务院办公厅转发中国证监会、公安部、财政部、中国人民银行、国家金融监管总局、国务院国资委《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（下称《意见》）。

《意见》聚焦综合惩治资本市场财务造假，坚持系统观念，进一步加大打击力度，着力完善监管协同机制，构建综合惩防长效机制。《意见》共20项内容，分三个部分：第一部分是总体要求，第二部分是主体内容，第三部分是落实保障。主体部分共提出五方面、17项具体举措。上述五方面包括：坚决打击和遏制重点领域财务造假、优化证券监管执法体制机制、加大全方位立体化追责力度、加强部际协调和央地协同、常态化长效化防治财务造假。

据证监会披露，近年来，证监会持续改进监管执法工作，一批重大典型案件得到及时惩处。2021年-2023年共办理上市公司信息披露违法案件397件，其中造假案件203起。2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务造假等犯罪案件150余起。

但打击和防范财务造假也面临一些新的形势和问题，如财务造假的隐蔽性、复杂性显著增加，加大了发现和查处难度。特别是近期查处的不少案件中，第三方配合造假问题显现并引发市场高度关注。

《财经》梳理发现，今年披露的多家上市公司财务造假，都与同一姓名控制的第三方主体配合密切相关。

《意见》指出，坚持问题导向，依法从严打击财务造假，强化穿透式监管，提升执法司法工作质效。“坚持‘追首恶’与‘打帮凶’并举，强化对造假责任人及配合造假方的追责。”

“问责延伸到中介机构、上下游企业，面积波及较广，各方都不配合的情况下，上市公司自己财务造假就会很明显。”资深投行人士侯大玮告诉《财经》，短期看，“带病闯关”的IPO（首次公开募股）公司数量会大幅减少，已上市的重大财务造假公司会加速退市进度。“长期看，政策能贯彻到位，对于上市公司整体质量的提升有很大好处，有利于市场健康发展。”

打击重点领域财务造假

坚决打击和遏制重点领域财务造假，是《意见》的一大看点。具体而言，包括严肃惩治欺诈发行股票债券行为、严厉打击系统性造假和配合造假、加强对滥用会计政策实施造假的监管、强化对特定领域财务造假的打击。

近年来，随着注册制的推进，新股发行数量快速增长，但仍有部分企业“带病闯关”。持续优化完善股票债券发行上市审核注册机制，把好资本市场“入口关”，是监管部门重要工作之一。

“加大股票发行环节现场检查和督导力度，聚焦业绩异常增长等情形，严防‘带病闯关’。”《意见》提出，重点关注已违约及风险类债券发行人，严厉打击欺诈发行、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等违法违规行为。

为进一步提升发行上市监管效能，从源头上提高上市公司质量，2024年4月，证监会拟对《中国证监会随机抽查事项清单》中首发企业检查事项的抽查比例和抽查依据进行修改，将首发企业检查的抽查比例，由随机抽签的比例5%提升至20%。

部分IPO公司财务造假线索，在现场检查时被发现。上海思尔芯技术股份有限公司（下称“思尔芯”）于2021年8月提交科创板首发上市申请，作为首发信息披露质量抽查企业，证监会于2021年12月对其实施现场检查，发现公司涉嫌存在虚增收入等违法违规事项。2022年7月，该公司撤回发行上市申请。

2024年2月，证监会对思尔芯申请科创板首发上市过程中欺诈发行违法行为作出行政处罚。该案系新《证券法》实施以来，发行人在提交申报材料后、未获注册前，证监会查办的首例欺诈发行案件。

系统性造假和配合造假，是近年来上市公司财务造假的新特点。“密切跟进系统性、团伙型财务造假特征及演变趋势，依法从严打击通过伪造变造凭证、利用关联方虚构交易或第三方配合等方式实施系统性造假的行为。”《意见》指出，全面惩处财务造假的策划者、组织者、实施者、配合者以及专业化配合造假的职业犯罪团伙，坚决破除造假“生态圈”。

据《财经》不完全统计，截至7月6日，2024年以来沪深两市因年报虚增收入被罚的40余家公司中，有四家公司的财务造假，都与同一姓名控制的第三方主体配合密切相关。

滥用会计政策实施造假、特定领域财务造假，将被重点监管和打击。其中，操纵资产减值计提调节利润、财务“洗澡”是上市公司滥用会计政策实施造假的主要手法。

通过“空转”“走单”等虚假贸易方式实施的财务造假，是特定领域财务造假的重要特征，具体手段包括利用供应链金融、商业保理、票据交易等方式实施财务造假。

“从严惩处基于完成并购重组业绩承诺、便于大股东攫取巨额分红、满足股权激励行权条件、规避退市等目的实施的财务造假。”《意见》指出，压实私募股权创投基金管理人勤勉尽责责任，加强对基金所投项目财务真实性的尽职调查和投后管理，防范造假行为发生。

《意见》指出，强化行政追责威慑力、推动加大刑事追责力度、推动完善民事追责支持机制，以加大全方位立体化追责力度。

行政追责方面，加快出台上市公司监督管理条例，明确第三方配合造假、资金占用等违规行为的法律责任，加大对财务造假案件的处罚力度，对主要责任人员依法坚决实施市场禁入。

同时，优化财务造假行政处罚标准，大幅提高违法成本，严格执行重大违法强制退市制度，对欺诈发行、严重财务造假的公司依法坚决予以退市，强化对相关机构和个人追责。

刑事追责方面，推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加大对控股股东、实际控制人组织实施财务造假、侵占上市公司财产等行为的刑事追责力度。“深挖上市公司董事、高级管理人员挪用资金、职务侵占、背信损害上市公司利益等违法犯罪线索。”

值得注意的是，供应商、客户、中介机构、金融机构等第三方人员配合实施财务造假构成犯罪的，也将依法坚决追究刑事责任。

近年来，证监会高度重视提升财务造假违法违规成本和涉及的投资者保护工作，积极推动构建行政执法、民事追责、刑事打击“三位一体”的立体化追责体系。

立法层面，推动修订《证券法》，对违规信披公司和责任人的罚款上限由60万元、30万元大幅提升至1000万元、500万元，对欺诈发行的罚款上限由募集资金的5%提高到一倍；《刑法修正案（十一）》将违规披露的刑期上限由3年提高至10年；中介机构及从业人员出具虚假证明文件最高可判10年有期徒刑。

立体化追责方面，行政处罚是立体化追责的一环，刑事追责和民事赔偿也是立体化追责的重要组成部分。刑事追责方面，2024年以来已依法将40余起财务造假、资金占用、违规担保等案件移送公安机关。

《意见》指出，常态化长效化防治财务造假，具体措施包括：增强公司治理内生约束、压实中介机构“看门人”责任、完善财务信息相关制度、加强联合惩戒与社会监督。

公司治理方面，引导证券发行人、上市公司加强内控体系建设，突出对舞弊重点领域、环节的监督制约。具体而言，落实独立董事改革要求，有效发挥独立董事监督作用的同时，推动上市公司建立绩效薪酬追索等内部追责机制。此外，强化考核约束，将财务造假作为各级国有企业负责人经营业绩考核扣分项。

中介机构层面，督促保荐机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构加强执业质量控制，强化对中介机构的监督检查，中介机构发现涉及证券发行人、上市公司财务造假的，及时向财政、证券监管部门通报。

值得注意的是，中介机构在发现造假行为时主动报告的，依法从轻或减轻处罚。

财务制度方面，强化财会监督制度建设，推进电子凭证会计数据标准应用，提升企业财务会计规范化水平。“完善信息披露豁免监管制度，严格豁免条件和程序，防范证券发行人、上市公司滥用豁免掩盖造假行为。”

联合惩戒方面，将财务造假、资金占用和配合造假等严重违法失信主体纳入金融领域严重失信主体名单，推送至全国信用信息共享平台，并将相关信息在“信用中国”网站和国家企业信用信息公示系统进行公示，依法依规实施联合惩戒，强化失信约束。

社会监督层面，完善财务造假等重大违法违规行为内部人士举报奖励机制，提高奖励金额，保护“吹哨人”合法权益。

《意见》还提出，优化证券监管执法体制机制、加强部际协调和央地协同。

其中，健全线索发现机制、提升行政执法效能、深化行刑衔接协作，是优化证券监管执法体制机制的主要措施。