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第九章第一节 分权制衡地方自治的共和政体

第九章第一节 分权制衡地方自治的共和政体

博客

第九章 政府公权力的组织运作

现代社会,把经济活动交给了自由市场,把政治活动,也就是政府公权力的组织运作,交给了分权制衡的民主制度。分离独立的政治体系和经济体系,以人字的架构,相互依赖相互支撑。自由市场平稳有秩的运作,需要强大高效,同时又不能被当权者滥用的公权力来维护。现代社会,在赋予政府维护市场和社会秩序的公权力的同时,用分权制衡的方法,从制度上入手,铲除当权者滥用公权力的土壤。

没有制衡的公权力,是腐败的同义词。民主制度的出发点,是假设手握公权力的每个人,如果没人约束没人看管,都会本能地滥用职权,以权谋私。现代民主制度的设置,以阻止公权力被滥用为目标,通过分权制衡,媒体监督,直接选举,从制度上入手铲除当权者滥用权力贪污腐败的土壤。

政治体系中,做官掌权的,有没有有情怀,全心全意为人民服务的好人? 现代社会的假设,是这样的人不存在。手握公权力的人们,包括华盛顿林肯,整天被看着防着,兴许真能有些为民服务的情怀,能做不少好事,但如果不被看着不被防着,不以人的意志为转移,就都会变成坏蛋。

这一章里我们拿美国做例子,讲民主社会政府公权力的组织运作,分四节。第一节讲分权制衡,地方自治的共和政体,讲联邦政府和地方政府的权力分配;第二节讲政府公权力的组织运行;第三节讲联邦司法系统;第四节讲地方警察司法系统的运作。 

 

  1. 分权制衡地方自治的共和政体

民主制度的设计,首先是分权。美国有五十个州。联邦政府和各州的地方政府之间,互不统属,没有任何意义上的上下级关系。联邦政府,不是集权统一的中央政府,她拥有的公权力,只占整个社会公权力的一小部分。美国社会内部,大部分的公权力,在以州,郡,市镇为单位也是互不统属的地方政府手中。

分权有两种方式,一种是分立,一种是分配。民主社会是法制社会,法律是人人必须守的规矩。三权分立,把立法权,司法权,和执法权分开。 权力分立,强调的不是什么人有什么样的权力,而是什么人没有什么样的权力。立法定规矩的人,没有裁定谁犯了法,谁该受罚的权力;有权力裁定谁犯了法,谁该受罚的人,不能定规矩,改规矩,也没有拿人罚人的权力;拿人罚人的人,没有自作主张,想拿谁拿谁,想罚谁罚谁的权力。权力分立的目的,是制衡。把权力关在笼子里,上几把锁,锁全开了,权力才能走出来。

分配权力,最重要的概念,是jurisdiction,法理管辖权。什么事归谁管,一条一条都要写明白。权力分配的目的,是防止一个人,或者是一群人,有太多太大的权力。公权力的分配,大体上是外交事务归联邦政府管,内政非联邦政府不可的,也归联邦政府管, 用不着联邦政府的,地方政府管。权力这样分配的结果,是在外国人眼中,联邦政府是美国政府,但是美国人一天天与之打交道的,不是联邦政府,是地方政府。

联邦政府的事,可以请地方政府协助配合。但这是请求不是要求,地方政府可帮可不帮。一般来说,让本地选民高兴同意的事,就帮,让他们不高兴的事,就不帮。地方政府的事,也可以请联邦政府帮忙。 联邦政府也是可帮可不帮。 联邦政府不是集权的中央政府,和地方政府之间,没有任何意义上的上下级关系,不存在谁必须听谁的这样的问题。 举一个例子,抓非法移民,是联邦政府的事。一般情况下,到哪个地方,移民局会请地方警察协助。 当地警察也帮忙。但是,到了旧金山,同情非法移民的人多,所以有一回移民局要抓非法移民, 旧金山的市长说他们派谁来,抓谁,我没办法让他不来让他不抓,但是旧金山的警察不参加。警察归市长管,他不让参加,就不参加,就是不帮你这个忙。总统能做什么呢? 在电视上骂这个市长。市长说,谢谢你为这个事骂我,帮我拉选票。

美国的公众卫生,归州政府管。新冠疫情期间,老百姓戴不戴口罩,总统说了不算,各州州长说了算。不过总统可以要求全国各地联邦政府的雇员戴口罩,因为联邦政府归他管。 联邦政府有个流行病防治委员会(CDC)。 对各州的防疫政策只有建议权。没有决定权。但是,飞机从这个州飞到那个州,这个州要求戴口罩,那个州不要求戴,怎么办? 流行病防治委员会在这件事上,就有了发言权。他们说要戴,上飞机就必须戴。这样的决定,不要求戴口罩的州,当然不高兴。不高兴就到联邦法院打官司。法院判下来,说流行病防治委员会没有这个权力,戴口罩的事,决定权在坐飞机的人手上,谁爱戴就戴,不爱戴,可以不戴。

有关民生的事,大多归地方政府管。比如教育,就归地方政府管。 从小学,中学,到大学,教学大纲,毕业标准,都是地方政府定,州州不一样, 不关联邦政府什么事。美国只有州立大学,没有国立大学。联邦政府也有个教育部,我只知道没钱交学费的大学生,可以去那儿申请学生贷款,其他真不知道它还管什么有关教育的事。

选举是民主社会最重要的事,但是联邦政府,没有管理选举的机构。选举的具体组织实施,不归联邦政府,而是归州政府管。每个州怎么选,有自己的选举法,州州不一样,怎么选,联邦政府无权干涉。

权力无论是被分立了,还是被分配了,如果没有独立的选举制度作为后盾,制衡就是一句空话。分开了的权力,必须掌握在互不统属,可以真正独立行事的不同的人手中。中国现在也有自己的国会,叫全国人民代表大会,也有最高法院,也有以总理为首的执行机构, 但是,这三个机构,什么人什么时候进去,什么人什么时候被踢出来,独裁者有决定权。这样的设置,也把权力关在笼子里,也在笼子上上了几把锁,但是钥匙谁拿着,定于一尊,整个制度,不但对独裁者的权力没有任何约束制衡,反倒成了他对下属分而治之的工具。

民主制度的灵魂,是直接选举。 民主的英文原词,democracy, 意思不是人民做主,而是大家投票决定。民主制度,在和中国春秋战国同时的古希腊,是一种蛮流行的社会管理制度。那个时候古希腊分成了很多小城邦, 最有名的雅典 (Athens), 实行的就是事事投票的民主制度。 雅典算是大城邦,但是人口,平民奴隶男人女人加在一起,也就十万人的样子。城邦的大事小事,大家投票决定。当然父权社会,女人和奴隶没有投票权。一般的事,大家投票没问题, 但也有些事,投票真不行。比如打仗,投票选将军,是间接制造内部矛盾,就不行。怎么办?抽签决定。所以雅典的民主制度,投票为主,抽签为辅。比如审苏格拉底的陪审团,五百多人,就是抽签来的。捡方起诉,苏格拉底为自己做辩护,陪审团投票,先定有罪无罪。定了有罪,就让他自己建议该怎么罚。这时候如果你自己建议的刑罚太轻,就是藐视法庭。苏格拉底坚持说自己没罪,还说要是非罚不可,交点罚金如何?结果把大家惹毛了,投票判他死刑的,比同意判他有罪的人多。这样事事投票的民主制度,其实没什么好,低效不说,也容易被有钱人操控。关键是地方小了,还有些可行性,地方一大,人一多,事事投票,肯定没法弄。地方大了怎么办?就选代表投票。这就是所谓的共和政体。

但是对被分解了的公权力,用直接选举制衡,简便高效。选举制衡的一般原则,是地方大了,权力分立加直接选举。地方小了,没必要分立,就直接选举。 美国国会和以总统为首的执行机构,互不统属。国会分两院,参议院,众议院。参议员,每州两位,每位任期六年,是各个州的全体民众,一人一票选出来的。众议员,任期两年,是将全国划成435个人口大致相同的选区,每个选区的民众,一区一个选出来的。美国总统,任期四年,也是全国人民一个州一个州一票一票选出来的。美国的选举设计,不是少数服从多数那么简单,既要照顾到每个州的人口多寡,又要考虑到各州之间的利益平衡。所以众议员,按人口分配,但是参议员,就州不分大小,每州两名。选总统也不是简单的一人一票的多数决。每个州,按这个州在参众两院的议员总数,分派选举人票。全美国,一共538张选举人票。五十个州535张加华盛顿特区3张。州小人少,选举人票就少,州大人多,选举人票就多。阿拉斯加(Alaska)州小人少,一个众议员加两个参议员,就3票,加州 (California) 州大人多,48票。选总统,先在每个州一人一票定输赢,谁赢了,这个州的全部选举人票就归谁。最后汇总,谁多谁赢。2016年的总统选举,希拉里克林顿得的一人一票的总票数,比川普多两百万,但是她输了。

政府做每一件事,都必须有法律依据,一条法律,一般情况下,需要众议院多数通过,参议院多数通过,然后总统签字同意。这样的制度,把联邦政府的权力,关在笼子里。笼子上有三把锁,一把众议院能开,一把参议院能开,一把总统能开。 三把锁都开了,权力才能被放出来。

联邦国会众议员的选区,每一个也就一百多万选民。你想代表这个选区,唯一要琢磨的,是这一百多万人想听什么,想要什么。总统想听什么要什么,于你无关。一个选区,地方就这么大,一百多万人,大家的想法需要,分歧一般不大,但是不同的选区,选民的想法利益,就很不一样,所以众议员们,在国会山庄天天吵架。最后什么通过,什么通不过,大家投票多数决。参议员是全洲选,地方大选民多,要选上,比众议员难很多。总统是全国人民投票选,所以总统,要一天一天地看民意调查定政策。他想办什么事,先要提法案,提上来的法案,需要参众两院通过。白宫办公室主任最重要的工作,是说服两党议员,投总统的同意票。议员们同意不同意,要看你想做的事,对他代表的一百多万选民有没有好处。所以国会投票前,总统也好,反对派也罢,都号召选民给他们选区的议员办公室打电话,反对的电话多了,总统怎么求他同意,也没用。结果就是政府总统想做的事,大多数做不成。做不成是好事,因为做事就是折腾, 一个国家一个社会,最怕的是折腾,治大国如烹小鲜,不能翻来覆去地折腾。吵吵吵做不成,是不折腾。但是话说回来,一件事,一旦整个社会形成了共识,政府的决策行动,比专制集权的体制还要雷厉风行。

国会议员,特别是两年一选的众议员,只要哪一次在国会投票,违背了他代表的这一百多万选民的意愿,下次再选就有麻烦。2020年美国大选后,川普总统的支持者到国会山庄闹暴动,民主党说他的目的,是要推翻美国民主, 用这件事弹劾川普。一些共和党的众议员参议员,也认定了川普是民主制度的敌人,跟着投了赞成票。这些投赞成票的共和党,到了2022年中期选举,无一例外,竞选连任失败。为什么呢?因为共和党的基本选民认同川普的主张。选民把你送到国会山庄,是去代表他们投票,而不是代表你自己投票。一件事上,你的信念主张和你的选民们的信念主张不一致,你也必须按他们的信念主张投票,而不是自作主张。这是共和代议制度最根本的精神原则。现代社会,不要求她的政治人物,为国家的长远利益,深谋远虑,只要求他们顺从民意。 所以美国政府,永远跟着民意走。整个社会的主宰, 不是政治人物而是民意。对现代社会的政治家,从总统到议员,最要紧的,是顺从民意。这是民主这个词的真意。

州也很大,所以州政府也要三权分立。 每个州政府, 依样画葫芦, 都是小一圈的联邦政府。 州议会也分参众两院,全州分成若干个选区,每个选区选民一人一票,选州参议员众议员。州的执行机构以州长为首,他是全州人民一人一票选出来的。 州毕竟比整个国家小很多,所以对州的行政机构的制衡,就要用更多的直接选举。行政机构被分成了好多片。 除了州长,每一片的首长,州秘书长,州检察长,州财务部长,商业委员会,都是全州人民,一个一个,一人一票选出来的。你是民主党,他是共和党,大家各干各的事,各人之间,没有统属关系。谁也撤不了谁。

每个州,又分成若干个郡 (county)。 郡已经不大了,就不用立法,所以只有行政和司法两块。每个郡的行政执行机构,也和州政府互不统属。维护社会治安,处理民事刑事案件,大部分都在郡里。这一层的部门首长,包括警察局长,郡法院的法官, 都是他们所在郡的人民,一人一票选的。任期,一般是两年。干得好,选民满意,接着干,干不好,下次选不上,就滚蛋。 但是,除了选民,没有其他人能撤换他们。他们的权力,真正是人民给的。就这样,还没完, 郡又分成了市镇。市镇的行政机构的首长们,一个个也通过直接选举上位,也和郡政府分权。什么权归谁,什么事谁管,都有明文规定。

联邦政府地方政府,这个长那个长,有决策权的官员,通过直接选举上位。你的工资从税里来,是大家给你发的;你的选民,是你的雇主,让你坐在这些位置上,是要你为大家办事。你办的事,雇主满意才能接着干,不满意,就干不长,就要失业。这个道理,对生活在集权的社会制度下的人们,听起来有些空洞抽象,但是在直接选举的制度下,很具体很现实。在你负责的机构里,有些听你使唤的政府雇员,你和他们的关系,跟私营企业主管雇员的关系,没有分别。

所以总统部长州长,说到底都是一份挣钱养家的工作。做这些工作的人,是雇员不是老板。要得到一份这样的工作,不问出身,不讲资历,能干就行。克林顿总统,是穷孩子; 里根总统从政前,是电影明星; 川普竞选总统的时候,是电视明星加亿万富豪,不过他是政治素人,没有从政的经历,他有本事让选民投他的票,他就是总统。这些人从总统洲长的位置上退下来,和退休没了工作,没什么不一样。

各章节的目录链接:

现代文明和近代中国 (1-8 章,目录链接)

前言 

第一章 自私自利和爱护子女的人性

第二章 人类文明的产生和发展 

第三章 金字塔型的社会组织 

第四章 什么是三民主义

第五章 列宁主义救中国 

第六章 富国强兵和改革开放 

第七章 科学的兴起和神权的衰落

第八章 现代社会的诞生 


 

 

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来源: 文学城-蒋闻铭
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