04.11.2022

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导读：高压监管；逐步实现地方政府债务合并监管；打破平台兜底预期

作者 | 第一财经 陈益刊

防范化解政府债务风险，是市场关注的一大焦点，财政部部长刘昆最新相关表态，备受关注。

近日，《党的二十大报告辅导读本》公开发行，其中收录了刘昆《健全现代预算制度》一文。该文在谈及深入推进现代预算制度改革重点任务时，一大要点是增强财政可持续能力，筑牢风险防范制度机制。

其中在防范化解政府债务风险方面，文章要求坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，总体上看，上述文章对地方债风险防范是采取严肃监管和严厉问责的态度，同时从监管技术、问责方式上做了更细致具体的安排，目的就是防止财政在对冲经济社会风险过程中自身风险的明显扩大，为未来面临更大不确定时腾出政策空间。

当前政府债务风险主要集中在地方政府债务上，尤其是地方政府隐性债务。这也是为何上述文章在债务风险防范化解上，首要针对的是隐性债务。隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。2018年以来中央不断强化隐性债务监管，遏制增量、化解存量。

去年底,财政部副部长许宏才在国务院政策例行发布会上表示，总的来说隐性债务风险可控，并且在隐性债务的风险防范、遏制增量、化解存量方面，应当说取得了积极成效。

“上述文章关于隐性债务风险表述，延续了官方‘坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量’的总基调，再次明确了遏制隐性债务新增的决心，重点在于强调建立风险防范机制，对政府债务风险进行全流程、全方位的管控。”财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经。

前述文章中，“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”是一个新表述。如何理解？

罗志恒表示，实现地方政府债务按统一规则合并监管，主要是将隐性债务纳入和显性债务同样的监管体系中，避免债务风险指标失真以及部分地方政府在两类债务间利用套利空间，以真实反映地方债务风险情况。

“目前，隐性债务主要集中在融资平台，是历史遗留以及地方政府收支矛盾的产物；由于举债主体是城投平台，城投平台既不完全属于企业债务，又不完全属于政府债务，介于两者之间，但又披着企业债务的外衣，游离在政府债务的正式监管和刚性约束外，并产生金融风险。”罗志恒说。

胡恒松认为，目前各地政府债务的统计口径不一，不同债务的监管机构也不同，存在“九龙治水”情况，未来中央会考虑统筹监管，针对地方政府债务制定统一的监管规则，并由指定部门统一监管。

在遏制隐性债务增长的举措中，强化监管、严厉问责和公开曝光是重要手段。上述刘昆文章中，表态加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。今年5月和7月，财政部分别公开了一批隐性债务问责案例和融资平台公司违法违规融资新增隐性债务问责典型案例，持续释放遏制隐性债务增长信号。

罗志恒表示，违规举债集中公开机制应该是更大力度加大惩处的内容之一，通过曝光的方式让违规举债的地方政府付出代价，包括被曝光后，继续发债的成本上升以及发债的难度加大，倒逼地方政府规范举债和提高债务使用的效率。

隐性债务大多数由地方政府借道融资平台公司进行违法违规举借。为此，2015年国务院明确剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能，推动融资平台公司市场化转型，不过这一转型面临不少挑战。

此次刘昆文章中表示，要加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。这一表述引起市场关注。

罗志恒表示，打破平台兜底预期以前有过类似表达，比如“谁举债谁负责，谁家的孩子谁抱”等，但直接提出打破平台兜底预期是相对新的提法。这将使得金融机构和城投平台都更加谨慎，城投债将进一步往企业债的方向走。

他认为，城投债总体发行更难，区域分化更加严重，对于地方财政实力比较弱的区域，面临的风险更大，发债难度和利率都将上升，一方面倒逼地方政府推动城投彻底转型，另一方面短期内可能产生较大的违约风险。

胡恒松认为，监管机构对于城投公司的监管思路是一贯的，就是希望通过各种方式推动市场化转型。城投债发展到现在，已经成为信用债券市场的重要组成部分。因此，上述文章最新的表述与之前的监管政策表述的内涵一致，不会对城投债产生明显的负面影响。

去年国务院公布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，在谈及防范化解地方政府隐性债务风险多项举措中，包括了清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。专家认为，这释放了打破政府兜底的“城投信仰”，有利于隐性债务风险化解，强化城投债发行以及投资人的市场化理念建设。

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