地方财政捉襟见肘 与中央的矛盾将在两个方面爆发

       三年疫情，从上到下，动员一切社会资源，实施严防死堵，各地透支了人力、物力、财力，付出了高昂代价，地方财政捉襟见肘，甚至可以说，地方财政巳消耗殆尽。

       财政部公开的数据，中央一般公共预算收入91462亿元，全国一般公共预算支出246322亿元，净赤字154860亿元。

       赤字率大大超过安全警戒线。国际上，财政赤字率安全警戒线一般为3%。

       令人担忧的是地方财政赤字爆棚

      2021年，地方一般公共预算本级收入111077亿元，地方一般公共预算支出211272亿元，净赤字100195亿元

      2022年上半年，地方一般公共预算本级收入57558亿元，地方一般公共预算支出113257亿元，净赤字55600亿元。

     这表明，各地处于财政赤字的状态。下表可见，31个省市区包括上海、广东、江苏、浙江这些经济发达省市，无一财政盈余！

       因为财政陷入困境，不断传出各地基层公务员拿不到工资，反映地方政府早已债台高筑，加上防疫和核酸检测的费用，连一线城市的财政状况也到了危险水平

     放开疫情后，重振经济尚需时日，但缓解地方财政困难已刻不容缓。地方将围绕两个方面与中央展开激烈博弈。

       焦点之一：如何解套沉重的城投债？

      各地在三年抗疫中投入了巨额资金，各地政府严重赤字，“表内债务”早已爆灯，部分地方政府迫不得已，依赖城投债支撑。

      2022年2月10日，财政部披露了31个省（市）地方政府债务总体情况，与此同时，全国25个省（市）披露了2021年地方政府债务相关数据，2021年末，全国31个省（市）地方政府债务余额为30.5万亿，相比2020年末净增4.8万亿，债务余额增长18.7%，虽然比2020年的高峰水平回落2个百分点左右，但仍大大高于2019年。

      其中专项债是2021年地方政府加杠杆的主要方式。从城投债来看，2021年城投债整体仍是净融资大年，全年净融资2万亿（Wind口径），创2018年以来新高。

      据华安证券统计，全国城投债在2018年余额仅约6.8万亿人民币，到了2022年增加至14.7万亿人民币，以成倍速度暴增。据悉，其中不少款项用于核酸检测、大白劳务等抗疫支出。

      网上看到的信息，国家财政部去年底公布，全国地方政府表内债务已达35.2万亿人民币，连同城投债总额接近50万亿人民币。但从两个数据的差额看，城投债规模和华安证券的数据高度吻合。

      城投债问题的实质，是地方政府财政负债。

      城投债指的是“城市建设投资公司债务”，自2008年起流行，是地方债的主要部分。形式上看，城投债并非政府直接借款，而是由政府设立的“城投公司”作为融资平台，由地方政府提供100%担保，融入资金，用于发展基建项目。

      因此，城投债是地方政府的一种“金融财技”，把企业推到前台作掩护，而将地方政府债务隐藏在背后，试图玩弄一旦城投债爆表，自己金蝉脱壳的把戏。

       殊不知，这是一种鸵鸟现象，把头埋在沙子里，屁股却露在光天化日之下。谁都知道，城投债就是地方政府债务，是地方政府财政担保的一种间接性政府债务，是推脱不了的。

      近几年，监管部门开始收紧城投债。虽然没有下达正式文件，但相关部门都收到窗口指导的指令，但凡涉及城投融资，须先报项目备案，是否能够批准不得而知。而且，不断有城投债项目被叫停，借新还旧被要求打折，有的就直接不批。

       一些承担城投融资的券商表示，近期证监会和交易所确有收紧城投债和地产债的动向。现在城投债的政策是保存量、控增量，存量也面临着压缩，首次发行城投债目前被限制通过。

     现在，财政部将地方政府债务风险划分为红色（债务率大于等于300%）、橙色（债务率大于等于200%，小于300%）、黄色（债务率大于等于120%，小于200%）、绿色（债务率小于120%）四个等级，风险依次由高到低。同时对城投债进行分档审理，但分档名单并不对外公布，且对于不同档位的发债主体，监管对其募集资金用途有不同的限制。比如红色档暂停发放批文、黄色档只能借新还旧、绿色档不受限制等。

       在政策收紧后，城投债发行受到冲击，终止审核的城投公司债项目明显增多，城投债增长明显放缓。截至2021年11月17日，当年共有303个公司债项目终止审查，其中城投债项目164个，涉及金额2780.75亿元。

       另一方面，受永煤、华夏幸福等一系列信用事件冲击，市场对信用债尤其是产业债的违约担忧提升，2021年以来出现“抱团”城投的现象。但受城投债发行显著缩量，偿还量并未明显下降的影响，从去年5月开始，净融资金额转负，当月净流出1208.07亿元。

       这让一些地方财政雪上加霜，出现城投债爆表。

     去年岁末（12月30日），作为全国城投四强的贵州遵义市地方融资平台“遵义道桥”，在债券平台网站上发布推进银行贷款重组事项公告，按照公告内容，遵义道桥欠金融机构共155亿元，无力偿还及支付利息，决定把债务延期20年，从原来的7.5%利息大降至3.5%-4.5%，但前十年只付息不还本。

      消息一出，无异于投下了一枚震撼弹。城投公司贷款展期屡见不鲜，可是展期20年这么长的，前所未有。

      这等于遵义市府变相“赖帐”，地方政府开出“霸王条款”，强迫银行及债权人“削债大出血”（Hair Cut），自行承担巨额账面利息损失。

       有人戏谑道：这是地方政府“城投债”出现的“第一滴血”，后面还有多少滴血等着滴落呢？更有人直言：遵义打响了“城投破产”第一枪！

       焦点之二：如何解决土地财政枯竭？

      众所周知，地方财政就是土地财政，卖地收益占了地方财政收入的四成。在持续的房地产宏观调控下，开发商面临债务危机，地方政府的土地收入大幅减少。特别是疫情三年来，土地无人问津，土地收入同比大降了近30%，但同时地方政府开支大增，各地财政状况恶化，捉襟见肘。

     放开疫情管控后，重点是抓经济，而房地产及相关建筑业占了中国GDP的四分之一强，进一步说，还涉及钢铁、水、玻璃等建材和装饰装潢、家具、家电……一长串产业链，如果不松绑房地产调控，不仅房地产企业和地方财政都难以为继，而且一长串产业链都将继续处于困境之中。

      不少人认为，楼市已经到了不能不救的局面。

      现在，地方和中央正围绕“三条红线”角力。

      所谓“三条红线”，即，住房和城乡建设部和央行2020年8月对12家房企约谈中提出的三个监管要求：①房企资产剔除预收款后的资产负债率大于70%、②淨负债率不得大于100%、③现金短债比不得小于一倍，该政策于2021年1月1日起全行业推行。

      这12家房企，包括碧桂园、恒大、万科、融创、中梁、保利、新城、中海、华侨城、绿地、华润和阳光城，都是房地产业巨头，央行和住建部对它们划下“三道红线”，旨在抓住龙头，限制开发商融资。

      试点房企分为“红、橙、黄、绿”四档，分档设定有息负债规模的增速阈值：每降低一档，上限增加5%，即：若三道红线全部触及，则房企的有息负债就不能再增加；若触及两条，则有息负债规模增速不得超过5%；触及一条，则增速不得超过10%；一条未中，则增速不得超过15%。

       这是一种釜底抽薪的做法，房企断供，影响的是整个房地产行业，最终影响的是土地的交易。所以，“三条红线”明面儿是限制房企融资，后果最终将延伸至地方土地财政。

      如果不解除这“三条红线”，谁都难以拯救房地产危机乃至地方政府的土地财政危机！

      去年的中央经济工作会议，仍然坚持“房住不炒”政策，但在各地财政危机的压力下，中央做出了两个方面的让步：

      一个是重新解读 “房住不炒”定义。住建部部长倪虹表示，对于购买第一套住房的要大力支持。首付比、首套利率该降的都要降下来；对于购买第二套住房的，则要合理支持；以旧换新、以小换大、生育多子女家庭都要给予政策支持，让置业者吃下“定心丸”。至于对购买三套以上住房，倪虹表示“原则上不支持”。

     显然，中央软化了“房住不炒”的口气。但最终落实到政策层面，还是要放宽信贷，为房企输血。房地产活跃起来，地方财政困境迎刃而解。

     另一个是，金融监管部门把原定今年6月底到期的试点过渡期，延长最少6个月。

       这是一种阶段性放宽“三条红线”考核期限的做法，旨在让房企有更多时间化解债务风险。

      但这种宽限半年试点期限的做法，治标不治本，杯水车薪，救不了房企，也就救不了地方政府财政。

      下一步，地方与中央将围绕是否解除“三条红线”，是否放宽房企的融资限制，展开激烈博弈。当然，鉴于现行体制，这种博弈只能在桌子底下“讨价还价”。