06.03.2023

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导读：目前中央举债空间大，而地方债务风险上升，新增财政赤字由中央财政承担，是出于防风险考虑，缓解地方偿债压力

作者 | 第一财经 陈益刊 

3月6日，十四届全国人大一次会议各代表团举行代表小组会议，审查《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”）。

根据新华社公开的预算报告摘要，2023年全国一般公共预算拟安排赤字为38800亿元，比2022年增加5100亿元。其中中央财政赤字31600亿元，通过发行国债弥补，比2022年增加5100亿元。地方财政赤字7200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，与2022年持平。

今年财政赤字比去年增加5100亿元，体现了积极财政政策加力。而通过预算报告不难发现，今年新增的5100亿元财政赤字，均由中央财政承担，地方财政赤字与去年相比并未增加，这与往年有所不同。

在相比上一年财政赤字规模增加的年份，一般来说中央和地方财政赤字规模均有所增加，总体是以中央为主。

比如，2020年全国财政赤字相比上一年增加1万亿元，其中中央增加9500亿元，地方增加500亿元。2019年全国财政赤字比2018年增加3800亿元。其中中央增加2800亿元，地方增加1000亿元。2017年全国财政赤字同比增加2000亿元，中央增加1500亿元，地方增加500亿元。

为何今年同比增加的5100亿元财政赤字，均由中央财政负担？

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，当前地方政府偿债压力较大，而中央财政相对债务负担较小，风险较小。因此出于防风险考虑，今年有意增加中央财政赤字规模。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，目前地方政府债务余额明显高于中央政府，一些地方政府还本付息压力较大。社会上此前呼吁，中央可以适度增加杠杆，加大对地方支持。今年财政赤字增量均由中央财政负担，正体现了中央与地方财政关系的调整，加强中央宏观调控能力，适当减轻地方压力。

“今年新增赤字5100亿元，全部是中央赤字，通过国债发行弥补，这实际上就是中央更多地加杠杆、转移支付给地方以缓解地方压力和防范债务风险的体现。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒说。

财政部数据显示，截至2022年末，中央财政国债余额约为25.87万亿元，全国地方政府债务（不含隐性债务）余额35.06万亿元。

上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，去年地方财政收入（含地方政府性基金收入）出现明显下滑，一些地方收入降幅较大。今年经济将总体复苏，但各地经济增长步伐不一，此时适当扩大中央财政赤字，保持地方财政赤字不变，有利于充分发挥中央财政的宏观调控功能，促进各区域经济和财政协调发展。

根据上述预算报告数据，2022年中央一般公共预算收入约94885亿元，完成预算目标，同比增长3.8%。2023年中央一般公共预算收入预计为100165亿元，比2022年执行数增长5.6%。2022年地方一般公共预算本级收入108818.5亿元，同比下降2.1%。2023年地方一般公共预算本级收入预计117135亿元，增长7.6%。

罗志恒告诉第一财经，中央与地方财政赤字规模，取决于央地财政事权和支出责任的分配以及转移支付规模。如果中央对地方转移支付规模越大，其他变量不变情况下，中央财政赤字会越大，地方相应会小些。

预算报告数据显示，2023年中央对地方转移支付首次突破10万亿元，预计达到100625亿元，增长3.6%，剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%。

罗志恒判断，中央财政更多地承担财政赤字，并发行国债增加转移支付给地方政府在未来将是常态。这是因为目前中央杠杆率较低，有较大的加杠杆空间，而地方政府债务规模较大，从化解风险的角度，应该由中央更多加杠杆。

“另外，我国目前央地财政事权和支出责任划分还不尽合理，其中地方政府承担了大量的职责，这导致了地方政府支出责任范围较广，通过中央承担赤字和发行国债，在事权和支出责任划分不到位的情况下可以间接实现中央实际负担。此外，国债发行成本低、到期周期长，有利于压降债务付息成本、拉长到期周期。”罗志恒说。

毛捷也赞成中央承担更多的财政赤字，通过发行国债来弥补。因为国债除了弥补赤字外，还是流动性强的金融资产。他认为，目前专项债并被不计算在赤字范围内。而衡量地方政府债务，则需要将专项债规模考虑在内。

根据预算报告，今年拟安排专项债3.8万亿元，比去年（3.65万亿元）增加了0.15万亿元。再加上今年发行7200亿元一般债券，今年地方政府新增债务限额45200亿元，略高于去年同期。

温来成表示，从欧美一些大国来看，中央政府债务余额均大于地方政府，地方政府债务余额相对较小，这是值得参考的一个经验。近些年中央与地方财政关系也在调整中，比如我国中央与地方财政事权和支出责任划分改革已经启动，总的来看加强中央的财政事权和支出责任等。这是个系统性工程，而今年赤字央地比例调整，也可以视作央地财政关系调整的一个体现。

财政部部长刘昆近日在国新办上表示，我国去年法定债务的负债率约为50%。这个指标在全世界、在经济界都是比较低的。中国地方政府的债务主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。财政部已督促有关地方切实承担主体责任，抓实化解政府债务风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线，这个底线我们守得住。

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