判例译析 | 澳大利亚信息委员会关于总理文件信息披露义务的实践阐释 ——巴特勒议员和澳大利亚总理案决定书译析
译者 | Eleanor，人大法硕
一审 | 孙济民，中国人民大学
二审 | 董辰，中国政法大学硕士
编辑 | NYZ，武汉大学本科
责编 | 陈远航，美国西北大学LL.M.
巴特勒议员和澳大利亚总理案
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决定
根据《1982年信息自由法》（以下简称“信息自由法”）第55K条，我认定“拒绝理由并不实际存在”，并撤销总理于2020年4月6日作出的决定。
总理现在必须处理信息公开申请人的请求，并在申请人收到本决定后的30天内将关于信息公开的决定告知申请人。
2
背景
2019年10月25日，申请人向总理申请：
任何涉及以下内容的文件：（a）悉尼市2017-18年的旅游业支出费用或（b）悉尼市2017-18年年度报告或（c）能源和减排部长基于悉尼市2017-18年旅游业支出或悉尼市2017-18年年度报告而提出的要求。包括但不限于：
·总理办公室和/或能源和减排部长办公室在2019年10月24日至25日期间准备的谈话要点；
·在2019年10月20日至25日期间对媒体询问的答复，包括但不限于相关电子邮件和短信；
·与能源和减排部长和/或其办公室的通信记录，包括但不限于相关电子邮件、短信和使用加密信息应用程序发送的信息。
总理在2019年11月24日前未做出决定，该情形被视为总理拒绝了申请人的请求。
2020年3月13日，总理办公室根据《信息自由法》第24AB条向申请人签发了一则请求咨询通知书。总理办公室在该通知中告知，其将拒绝该请求，因为处理该信息公开请求会在实质上不合理地干扰总理职责的履行（第24AA(1)(a)(ii)条）。总理办公室请申请人回复该通知书，以告知其是想要撤回请求、变更请求还是拒绝变更请求内容。
2020年3月17日，申请人告知其拒绝变更请求内容。
2020年3月23日，申请人根据《信息自由法》第54L条的规定，请求对总理拒绝提供信息的行为进行信息专员审查。
2020年4月6日，根据《信息自由法》第24(1)条，该信息公开请求被正式拒绝，理由是处理该请求将在实质上不合理地干扰总理职责的履行（第24AA(1)(a)(ii)条）。
2020年5月13日，申请人表示希望继续交由信息专员审查。
3
信息专员审查的范围
本次信息专员审查需处理的问题有：
·总理办公室是否按照《信息自由法》第24AB条规定落实了请求咨询程序；以及，
·根据《信息自由法》第24AA(1)(a)(ii)条，拒绝理由是否实际存在。
作出决定的过程中考虑了以下因素：
·申请人的信息公开请求；
·当事人之间关于请求范围的通信，包括根据《信息自由法》第24AB条签发的请求咨询通知书；
·2020年4月6日的决定及其理由；
·《信息自由法》，特别是第24、24AA、24AB和55D条；
·澳大利亚信息专员根据《信息自由法》第93A条发布的《信息自由法指引》（以下简称“指引”），各机构在根据《信息自由法》履行职责或行使权力时必须考虑《指引》的要求，特别是第[3.50]-[3.51]以及[3.108]-[3.136]部分；
·相关案例法，尤其是Davies and Department of the Prime Minister and Cabinet [2013]AICmr 10, Fletcher and Prime Minister of Australia [2013] AICmr 11, Paul Farrell and Prime Minister of Australia (Freedom of Information) [2017] AICmr 44；以及
·各方提交的意见。
4
以实际存在的拒绝理由拒绝信息公开
（第24条）
在对拒绝信息公开的决定进行信息专员审查时，作出拒绝决定的机构或部长有责任证明该决定的合理性，或证明我应做出不利于申请人的决定（第55D(1)条）。
如上所述，总理办公室依据第24AA(1)(a)(ii)条拒绝了信息公开请求，理由是处理信息公开请求会在实质上不合理地干扰总理履行其职责。
该行为是否遵循了请求咨询程序？
第24AB条规定了请求咨询程序的形式要求。
本案申请人未就协商过程的有效性提出异议；以及，如下文所示，拒绝理由并不实际存在，故我不会对请求协商过程展开分析。
拒绝理由是否实际存在？
第24AA(1)(a)(ii)条规定，如果处理请求将“在实质上不合理地干扰部长履行职责”，则“拒绝理由实际存在”。
正如《指引》的阐释，“拒绝理由是否实际存在”是应当个案处理的事实问题，我们无法明确指出多长的处理时间足以构成“拒绝理由实际存在”。
《指引》进一步说明：
判断拒绝理由是否实际存在时，处理时间只是考虑的因素之一。建议各机构对文件进行抽样调查，以评估材料的复杂性，进而判断：处理申请是否会在实质上不合理地转移本将用于处理机构其他业务的资源。抽样计算处理时间的合适样本量为申请范围内的文件总量的10-15%。
在拒绝请求通知书中，总理办公室表示：
…我方认为，处理请求所涉及的工作，以其目前的情况来看，将在实质上不合理地干扰总理履行其职责。
这首先是因为您请求中的用语定义宽泛。此外，您的请求涉及众多文件类型，包括总理及其工作人员的档案和电子通信账户。我方还需为此进行检索，也可能需要为此咨询第三方。同时，鉴于您的请求将包括对总理电子邮件的仔细核查，这些任务只能由总理办公室内极少数人承担。
总理是国家政府的首脑，您的请求对其日常职责的履行造成了重大负担。处理您的请求将造成以下后果。
首先，总理及其工作人员的其他工作将被延后，因此可能造成大量其他请求无法被满足。第二，确定何种文件（假定这些文件确实存在）在您的请求范围之内可能会耗费较多时间。第三，该过程可能在无意中不当地披露总理活动、讨论或会议的相关敏感信息，该种信息可能还涉及许多其他人或其他内容。
因此，为了充分规避上述风险；也考虑到处理请求需要专门资源和大量时间，而该项工作需与总理及其工作人员日常处理的国家事务相平衡，我方拒绝该项请求。
在信息专员审查申请中，申请人表示：
总理迟来的答复并未说明该请求所涉及的文件量，未说明采取何种措施来确定涉及的文件量，也未估计处理请求所需的时间。事实上，从该答复中甚至无法看出任何总理办公室曾进行过检索或查询的迹象。
2020年3月17日，我代表巴特勒先生致信总理办公室，告知总理，巴特勒先生将不会修改他的信息公开申请。
在决定理由中，总理办公室表示：
正如2020年3月13日向您签发的拒绝请求通知书所述，我方认为处理该请求会在实质上不合理地干扰总理职责的履行，主要原因是该请求的用语定义宽泛，涉及的文件类别众多。由于我方未收到修改请求范围的答复，故拒绝理由仍然实际存在。
申请人还提出，相关的是：
根据总理代表签发的拒绝请求通知书，很明显，在140天里，总理及其办公室根本未就申请进行任何检索或查询。此外，总理拒绝信息公开申请的理由中隐含的意思是，处理信息公开申请并非总理或其办公室的工作或职责。例如，总理代表认为，如果我的申请得到处理：
·“总理及其工作人员的其他工作将被延后”；
·确定何种文件在我的请求范围之内可能是“耗时的”；以及
·存在“在无意中不当地披露总理活动、讨论或会议的相关敏感信息”的风险。
若上述任一理由足以构成拒绝处理信息公开申请的有效理由，则总理实质上可以拒绝处理任何该类申请。这也意味着，总理实际上可以免受《信息自由法》的约束。
总理办公室进一步提出：
·由于请求的用语定义宽泛，故需对总理及其工作人员的文件和电子通信账户进行广泛检查；
·处理该请求可能需要咨询第三方；
·处理该请求需要检索“范围广泛的文件”，包括谈话要点、对媒体询问的答复、电子邮件、短信以及其他通信记录；
·包含被请求公开信息的文件发布已超过一年；
·鉴于该请求涉及对总理电子邮件、电话的仔细检查，这项任务只能由办公室内的少数人承担；
·检索将包括不属于“总理官方文件”的文件；
·总理办公室只有一名负责信息公开事务的工作人员，他还承担着其他重要职责，该请求需要他和其他高级工作人员，包括办公室主任的专门关注；以及
·至少需要50个小时来处理该请求。
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考虑因素
如上所述，总理办公室辩称，处理该请求的时间预计将“超过50小时”，这“显然符合第24AA(1)(a)(ii)条中‘实质性’的定义”。总理办公室提及了高级工作人员O’Donovan在Farrell; Chief Executive Officer, Services Australia and (Freedom of Information) [2020] AATA 2390一案中的决定，并辩称道，鉴于总理办公室的工作人员数量显著减少，处理该请求足以构成第24AA(1)(a)(ii)条所述的“实质上不合理的干扰”。
总理办公室认为，本次信息专员审查的情况与Davies and Department of the Prime Minister and Cabinet [2013] AICmr 10 (Davies)一案相同。在该案中，澳大利亚信息专员McMillan认为，应申请内容的要求查阅总理一个月的日记条目，会对总理职责的履行在实质上造成不合理的干扰，主要因为评估每条日记条目较为耗时，需要总理办公室的高级工作人员提供专家意见，也可能需要咨询总理本人。在Fletcher and Prime Minister of Australia [2013] AICmr 11 (Fletcher)一案中，专员也提出了类似的意见，但结论是，考虑到申请具体涉及的范围，拒绝理由并不实际存在。
与此相关的是，在Paul Farrell and Prime Minister of Australia (Freedom of information) [2017] AICmr 44 (Farrell)—案中，澳大利亚信息专员Pilgrim考虑了总理办公室在信息专员审查过程中提供的证据和意见，并认为总理办公室对处理时间的估计并不合理，也不认为总理办公室履行了证明其决定合理性的举证责任。
我同意专员在Davies和Fletcher案中的意见，即总理是国家政府首脑，工作繁忙，所需履行的职责广泛，该事实的确应当纳入考虑。我也同意，一些信息公开请求需要办公室高级工作人员的专门关注。然而，根据《信息自由法》，总理持有的官方文件可被要求公开，这意味着办公室有义务为该类工作分配精力和资源。
总理办公室提出，文件检索需要进行大量工作，因为检索“将包括不属于总理官方文件的文件”。我同意专员在Farrell案中的结论，即一位称职的总理办公室工作人员具备足够的知识和技能，通常能基于文件基本信息合理、迅速地确定一份文件是否是总理官方文件。
总理办公室还提出，文件检索涉及大量工作是因为“相关文件发布已超过一年”。总理办公室未详细说明，也未提供任何证据来支持这一论断。因此，我对这一理由不予认可。
尽管申请人已明确要求，但总理办公室并未提供处理请求过程中各阶段的预估时间，以证明总处理时间至少需要50小时。除此之外，总理办公室未提供请求可能涉及的文件预估总量，也未说明是否为此进行了抽样调查。同时，其未提供可能咨询的第三方预估数量，也未说明该种咨询可能需要多长时间。因此，我不认为总理办公室预估的处理时间是合理的。
我考虑了总理办公室的意见和《指引》的相关建议。在本案情形下，我认为：
·虽然总理作为政府首脑对诸多国家事务负有重大责任，但适格主体仍可根据《信息自由法》要求其提供总理官方文件，这意味着总理办公室有义务将部分资源分配给该任务；
·总理办公室关于“大多数”信息公开请求需要信息公开协调员专门关注的意见没有说服力；
·本案中申请者的请求范围存在合理限制，且请求内容足够具体；
·如前文所述，总理办公室未提供足够细节或证据以证明其预估的50小时总处理时间是合理的。
6
研究结果
如前文所述，对拒绝信息公开的决定进行信息专员审查时，总理有责任证明其决定是合理的，或者证明我应做出不利于审查申请人的决定（第55D(1)条）。
又由于上述原因，我不认为总理证明了拒绝信息公开的理由的正当性，也不认为其证明了我应作出不利于申请人的决定。
我认定拒绝理由并不实际存在。
Elizabeth Hampton
代理信息自由审查专员
2022年4月6日
Application Number: MR20/00301
Decision Number: [2022] AICmr 46
原文链接：http://www.austlii.edu.au/cgibin/viewdoc/au/cases/cth/AICmr/2022/46.html
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