生育登记取消结婚限制：“一个人出生了，就是这个国家的公民”

▲ 2022年2月3日，湖北省襄阳市第一人民医院产科新生儿室。（视觉中国 / 图）

“凡生育子女的公民，均应办理生育登记。”

即将于2023年2月15日起施行的《四川省生育登记服务管理办法》（下称《管理办法》），取消了对登记对象婚否和生育数量的限制，有效期五年。消息一出，即引起空前关注。

2023年1月30日，四川省卫健委相关处室在接受媒体采访时表示，《管理办法》中所说的“生育登记”并非大众所认为的“上户口”，生育登记可以通过网上登记，主要是向群众宣传告知其有哪些权利、义务，也是部门对群众基本情况的了解，“跟上户口是不一样的”。

中国人民大学人口与发展研究中心研究员、人口学系主任杨凡解释，生育登记的本质是为群众提供优质的生育服务，为人口统计提供重要的数据来源。但在特殊的历史时期，生育登记曾被赋予生育审批的功能。

在杨凡看来，四川的调整让生育登记回归了原本的职能，“把生育登记的功能纯粹化”，同时也符合了大众对生育率的期待：“生育登记解除限制条件、流程变得更为方便，总体来说是降低了生育成本。”

她补充：“但这只是优化生育政策的一个组成部分，从提高生育率的角度来讲，它能起的作用非常有限。”

生育登记制度的调整，是随着生育政策的调整进行的。其推出是为配合完善2016年起实施的“全面两孩”政策，确立的时间并不长。

2015年12月31日，中共中央、国务院在《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》中提出：实行生育登记服务制度，对生育两个及以下孩子的家庭，不实行审批，由其自主安排生育。

此后，天津、广西、重庆、四川等多地都出台了规范性文件，对生育登记作了系统性规定。

2016年2月23日，原四川省卫计委印发《四川省生育登记服务办法（试行）》（下称《办法（试行）》）明确，提倡和鼓励夫妻在怀孕前后办理生育登记，依法享受妇幼健康和计划生育技术服务；办理生育登记的情形分别为夫妻生育第一个子女的、夫妻生育第二个子女的；公民现场办理生育登记需提供夫妻双方身份证明和结婚证。

彼时，在四川，生育登记的主体身份为夫妻，生育登记的子女数量为2个。进行生育登记后，登记对象可获得《生育服务证》。

2016年5月20日，原国家卫计委办公厅印发的《关于做好生育登记服务工作的指导意见》则再次明确，夫妻生育第一个或第二个子女的，实行生育登记。意见强调，生育登记制度是“实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的重要举措”，“是科学把握出生人口态势，精准提供妇幼健康、优生优育、计划生育服务的基础性工作”。

2019年4月20日，修订后的《四川省生育登记服务办法》开始施行。此次修订调整了该办法的适用登记范围；将“提倡和鼓励夫妻在怀孕前后办理生育登记”，修改为“夫妻应当在生育前进行生育登记，生育前未登记的，可在生育后及时补登”等内容。

在此次受到关注的四川省卫健委2022年12月29日发布的通知中，《四川省生育登记服务办法》变成了《四川省生育登记服务管理办法》，《生育服务证》也变成了《生育登记凭证》。

四川省卫健委官网针对此次修订发布的政策解读文章表示，为“适应三孩生育政策的新要求，改进和规范生育登记服务”，“在广泛征求相关部门、基层及社会公众意见的基础上”，对《四川省生育登记服务办法》进行完善，形成了《管理办法》。

修订内容主要包括取消对登记对象是否结婚的限制条件，“将生育登记的重心转移到生育意愿和生育结果上来，回归人口监测及生育服务本位”；取消生育数量的限制，即“凡生育子女的公民，均应办理生育登记”；同时简化生育登记的要求和增加信息共享的要求。

值得注意的是，生育登记并不等同于上户口。一名在四川某乡镇从事相关工作的干部介绍，无论是否已婚，户口登记机关在审验《出生医学证明》、孩子母亲的户口本等材料后，就能给孩子上户口；一般情况下，《出生医学证明》由孩子出生医院出具。

中国人口学会会长、中国人民大学人口学系教授翟振武亦对南方周末记者表示，在生育登记政策调整前，各地对非婚生育孩子上户口的问题，已经取消了诸多前置条件。

他解释：“孩子上户口、入学，不管是非婚的，还是已婚的，还是超出计划生育数量限制的，早就放开了。它（生育登记）完全是履行原来本身的职责，就是起登记统计的作用。”

另一个需要明确的问题是，无论生育登记政策是否调整，婚生子女和非婚生子女都享有相同的法律地位。 民法典规定，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何组织或者个人不得加以危害和歧视。

从制度上来讲，生育登记制度确立仅7年；但在实际执行过程中，生育登记存在的时间更久。

“从中华人民共和国的法律来说，一直都存在这个（制度），只要出生的孩子都应该得到登记。只不过在计划生育时代，会用这种方法来限制生育，现在逐步回归正常。”原国家计生委人口专家委员会委员梁中堂则解释，“一个人已经出生了，那就是这个国家的公民，你不可能不登记他/她。”

杨凡亦表示，生育登记是生命登记制度中非常重要的组成部分，其本质是为群众提供优质的生育服务，为人口统计提供重要的数据来源。

按照2016年《办法（试行）》的规定，在四川，夫妻在办理生育登记后，可以获得生育服务证，还可以在妇幼保健计划生育服务机构获得免费孕前优生健康检查、免费增补叶酸、产前筛查和产前诊断等公共服务。

生育服务证的另一个重要作用是领取生育保险。生育保险主要包括生育津贴和生育医疗待遇，而在报销生育津贴时，多个省份均要求提供生育登记相关证明。

比如，在湖南，按照《湖南省人口与计划生育条例（2021版）》的规定，参加医疗保险人员凭生育登记回执享受相应的生育医疗待遇政策；而生育登记的办理，前置条件是“依法生育的夫妻”。

张勇（化名）是湖南某市卫健委人口监测和家庭发展科科长，他解释，按照湖南省的政策，孕妇住院分娩的费用可以通过医保报销，但生育保险需要企业去报销，提供的材料中就有生育登记的证明。

“这个证件（生育登记证明）不是审批，是确认你的生育是真实合法的，是符合湖南省计划生育条例的。这是医保部门要看的。”张勇补充，“农村没有关系，因为你没有单位，不存在生育保险。”

而对非婚生育女性来说，取得生育登记证明更为困难。

上海社科院城市与人口发展研究所副研究员庄渝霞解释，改革开放后，由于生育政策出现重大调整，1980年开始施行计划生育政策。彼时，随着地方生育保险办法改革试点推进，地方性法规开始出现 “婚姻”以及“户口”等字眼，将生育保险待遇限定为“计划内生育群体”的权益，从而与计划生育政策“挂钩”。

“按照现《四川省人口与计划生育条例》条文来看，第二十四和二十五条仍然强调，必须是生育子女的夫妻，才可依法享受生育保险相关待遇。未婚先孕或未婚生育的单身女性，虽然其单位为其缴纳了生育保险费，仍然被排斥在外。”庄渝霞说。

2021年9月8日，28岁的深圳单身妈妈梦梦（化名）为了争取生育保险，起诉了深圳市卫健委。

据重庆晨报上游新闻报道，由于没有结婚证，梦梦生产的医院告知系统里无法查询到其生育登记的信息，区医保局告知其非婚生育“属于政策外”，卫健委不会将其生育登记信息推送。而生育津贴需要公司申请，生育登记信息的不推送影响公司的申请，她才无法拿到生育保险。

后来，在诉讼期间，经法院协调，梦梦领到了生育医疗费和生育津贴。

律师董晓莹长期关注女性权益。2021年，她和多位关注女性权益和生育的律师在多个城市做了一份关于非婚生育女性是否能做生育登记、申领生育保险等的调查。调查结果显示，彼时，只有广州和深圳“存在领取生育保险的可能性”。

“生育保险在上位法上其实没有任何障碍，非婚生育能够领取。但在地方规定和实际操作中，有关部门可能就会要求你提供生育登记证明。有的地区哪怕你有了生育登记，仍然领不了，就是因为你没有结婚证。”董晓莹解释。

类似情况近年有所转变。2022年8月，国家医保局待遇保障司副司长刘娟曾在新闻发布会上表示，社会保险法遵循权利和义务对等原则，只要履行了生育保险的缴费责任，国家层面在待遇享受方面是没有门槛的，而且在经办服务清单上，关于享受生育保险生育津贴所需提供的相关材料，也不需要结婚证明、“生育证明”等前置证明。

在庄渝霞看来，将生育登记及生育服务与婚姻脱钩，有利于保障未婚先孕及未婚生育女性，将她们也纳入免费的生殖健康公共服务对象。她强调，应进一步促进生育保险待遇与婚姻身份脱钩，保障单身女性的生育保险待遇权益。

在生育登记政策中，调整登记对象是否结婚和生育数量限制的省份不止四川。

2022年4月7日实施的《福建省卫生健康委员会关于做好生育登记工作的通知》明确，所有生育子女的对象一般在分娩前或分娩后三个月内填报《福建省生育服务登记表》，办理生育登记。福建省网上办事大厅公布的信息显示，办理生育登记时，未婚生育可以不提供结婚证。

2022年5月1日起，《广东省卫生健康委生育登记管理办法》实施，延续了未婚生育人群可以办理生育登记的规定，同时将“生育登记证明”更改为“生育登记凭证”，并明确“生育登记凭证是办理机构为登记人办理生育登记时出具的凭证，不作为相关生育行为是否符合《广东省人口与计划生育条例》的依据”。

2022年6月，陕西省卫健委发布的《陕西省生育登记服务管理办法》明确，“夫妻生育子女的……其它情形生育子女的，也可予以生育登记”。

2022年8月，安徽省卫健委发布《关于完善生育登记制度的实施意见（征求意见稿）》，拟在办理生育登记时，不再受生育子女数量的限制，也不再受结婚登记的限制。

在杨凡看来，类似的调整降低了生育登记的门槛，“就是鼓励大家进行生育登记，一方面是没有种种条件的限制，一方面它在流程上也很简化，极大地方便大家登记”。

多名受访人士均表示，从内容本身而言，四川此次的调整不算新鲜，但舆论关注度却远超之前的省份，是因为对它抱有了太多不属于政策本身的期待。

“我觉得是时机的问题，最近可能由于人口负增长的新闻，大家对人口问题的关注比较多。”杨凡分析，同时，多个省份的举动也表明，类似调整有可能成为新的发展趋势。

2023年1月17日，国家统计局发布的最新人口数据显示，2022年末全国人口为14.11亿人，比上年末减少85万人。其中，全年出生人口956万人，人口出生率为6.77‰；死亡人口1041万人，人口死亡率为7.37‰，人口自然增长率为-0.60‰，进入负增长区间。这是1962年以来全国人口首次出现负增长。

在杨凡看来，生育登记政策的调整，和生育率密切相关。“生育登记解除限制条件、流程变得更为方便，总体来说是降低了生育成本。”她补充，“但这只是优化生育政策的一个组成部分，从提高生育率的角度来讲，它能起的作用非常有限。”

2016年底，天津师范大学政治与行政学院副教授王向贤在研究中指出，当一对夫妻生育两个孩子难以成为新生人口的主要来源时，按照欧美国家近几十年的经验，非婚生育会成为稀缺性日显的新生人口来源。

在中国，情况有些不太一样。王向贤表示：“只要异性恋、婚姻、生育这三位一体仍不能容忍其他亲密伴侣关系和生育主体，那非婚生育就不可能成为新生人口的重要来源。”

四川的生育登记政策调整，在部分解读中，也被理解为鼓励非婚生育。2023年1月30日，四川省卫健委人口家庭处接线工作人员在接受媒体采访时解释，《管理办法》并非鼓励不结婚生孩子，而是为了保证“未婚先孕”人群的权益，让其进行生育登记后就享有一些妇幼保健的服务。

在梁中堂看来，四川的此次调整亦和促进生育没有本质的联系，只是一个社会发展、进步的表现。

他补充：“我们在计划生育的氛围里待得太久了，什么东西都要联系到是控制生育或促进生育，要用这个观点来解释它。它和促进生育没有关系。”

四川调整生育登记政策后，亦有舆论担心可能出现部分法律风险和伦理问题。

在庄渝霞看来，凡是规章制度立法，必定有个修正的过程。她建议，应针对可能出现的不良情况，附加解释条文并及时修正。从有法到依法，中间有一个落实的过程，也可以进一步出台落实方案及问责机制。

她补充：“生殖健康服务及生育保险待遇，只是生育支持中一部分关键性内容，地方卫健委的工作任务要点，应是建立一套系统的生育支持政策体系和服务项目清单。”