解读政府工作报告

“两会”发布的《政府工作报告》（以下简称《报告》），提出了今年的经济增长目标、新增就业目标、财政赤字安排以及财政、货币、消费、民营企业等政策建议。

本文解读报告，分析今年经济目标、财政货币政策和民企发展空间。

本文逻辑

一、经济目标意味着什么？

二、宏观政策往哪里发力？

三、民营企业该如何定位？

【正文6000字，阅读时间15'，感谢分享】

经济目标意味着什么？

经济增速目标是每年政府工作报告最受关注的内容。报告提出今年GDP目标增速为5%左右。

GDP目标增速5%，低于去年以及往年，低于市场预期，也低于地方GDP目标的均值。疫情之前的2019年目标为6-6.5%，2020年因疫情带来巨大的不确定性而没有设定目标，2021年的目标为6%，去年的目标是5.5%。

今年市场预期目标为5.5%。全国31个省份平均目标增速为5.5%左右，不少省份将目标设定在6%左右。2月份高盛预测今年中国经济增速为5.5%，花期和大摩均预测5.7%。

从各方比较来看，5%的目标显得较为谨慎。疫情三年，中国GDP复合平均增速为4.5%。如果今年最终实现5%的目标，那么从2020年到2023年四年复合平均增速为4.6%左右。需要注意的是，2035年的目标是“经济总量或人均收入翻一番”，按此倒推，从目前到2023年的GDP增速要在4.8%以上才能实现这个目标。

怎么理解这个目标？

之前，市场认为今年GDP目标定得高一些，这样可以激励市场信心。如今目标设定在5%，机构又不得不重新解释。没有把目标定得太高，是不是意味着新一届政府对GDP的增长没有那么迫切？还是给复杂的外部形势及出口压力、疫后经济复苏及资产负债表修复、经济结构转型升级及高质量发展预留一定的空间？

我们需要理解，对中国来说，经济目标到底意味着什么。

通常，经济增长率关系到政府的就业和财政收入目标。不过，开放经济体一般不设经济目标原因很简单，开放经济体的经济增长不是由政府决定的，而是由无数是市场个体甚至全球市场决定的。

但是，中国情况有所不同。中国还是一个转型国家，公共资源丰富，公共权力对经济影响大。它不容易影响的是出口、消费，能够影响的是财政政策、货币政策、制造业投资和房地产投资的强度，很大程度上决定着政府债券发行、基建投资的规模，还关系着互联网、金融、房地产以及民营企业的政策及改革。

经济增速目标不完全等于最终经济增速，但给一年的经济增长定调。定什么调？地方政府借多少钱、用多少钱、花多大力气去搞经济。但是，定调不是最重要的，最重要的是用什么方式来实现。

如果用改革的方式，将更多的权力和资源下放到市场中，促进经济增长来实现经济目标，这意味着GDP锦标赛推动了国家转型。过去，货币发行谨慎、地方借债受限、土地财政未崛起，各地方政府不得不通过减免税收招商引资，盘活土地资源，发展工业经济，以实现经济目标。

如果用借债的方式，大规模投资低效无效基建、出售土地、经营城市、社会效益算大账，做大名义GDP规模来实现经济目标，这意味着GDP锦标赛沦为了债务经济锦标赛。

2023年，比较微妙：

一是国际局势在俄乌战争后越来越复杂，国际三大供应链或脱钩断链或摩擦不断，美国正基于“安全与发展”重构供应链，推动产业向墨西哥、印度和东南亚转移，出口形势不确定。

二是三年疫情对政府、企业和家庭的资产负债表造成了破坏，加杠杆能力下降，企业和家庭持续缩表，社会需要一个休养生息的时间。

三是过去地方政府大规模借债投资基建、创造土地财政、发展房地产拉动经济增长的方式遇到投资收益率递减、债务风险递增的问题，疫情三年政府扩张财政，地方债务负担重，财政支出强度和乘数均下降。

四是经济增长方式转变、经济结构转型升级还没有完成，从外需转向内需、从投资转向消费都取决于普通家庭收入的持续增加，从粗放型发展转向高质量发展依赖于长期的基础教育、技术和金融市场的投资，从政府投资拉动转向社会投资拉动依赖于海量的民营企业崛起和充分开放、自由竞争的市场经济，另外，地方政府除了土地财政之外尚未找到第二大财政收入替代项。

所以，5%的目标增速，可以理解为“安全的发展”。

在经济增长方式没有转变，过高的目标和要求可能促使地方政府急功近利，继续大举借债、扩张隐性债务，投资基建，发展房地产，进一步推高债务风险和资产泡沫风险。

在今年报告中，“增长”、“稳定”、“安全”的词频均比较高，且较去年有所增长。在“安全与发展”的新形势下，今年又是疫后经济复苏的第一年，经济增长的目标有所保留。

经济增长目标和经济实现手段，二者同等重要。在当下，经济实现手段更为重要。如今，如果仅靠借债来实现目标，创造的只有名义GDP和债务风险。如果靠改革来实现目标，哪怕是3%也是可喜的。我在2019年底撰文《中国经济2020 | 改革性5%>刺激性6%》，指出宁要改革的5%，不要刺激的6%。如今，这话现在要改一下了，宁要改革的3%，不要刺激的6%。

不过，把GDP目标设定在5%，是不是意味着地方政府更少借债？我们需要关注今年的财政赤字安排、财政政策和货币政策。

宏观政策往哪里发力？

报告中关于财政、货币、产业和科技四大政策的表述，与去年12月份中央经济工作会议基本一致。

“积极的财政政策加力提效”，报告指出，今年政府赤字率拟安排3%，地方政府专项债券增加到3.8万亿元。

这是什么概念？

今年政府赤字率拟安排3%，基本符合市场预期。2020年新冠疫情政府赤字率达到3.6%，之后两年分别下降到3.2%和2.8%。今年赤字率再次回到3%，对应赤字规模为3.88万亿元，较去年增加5100亿元。赤字均来自一般债，其中，中央财政赤字3.16万亿元，比上年增加5100亿元；地方财政赤字7200亿元，与上年持平。

今年还上调了地方政府专项债的规模，专项债券为3.8万亿元，较去年增加1500亿元。去年专项债最初确定的是3.65万亿元，但下半年又追加了专项债务结存限额5000亿元，实际发行超过4万亿元。

可见，今年债务扩张主要是中央债和地方专项债，延续了近几年的趋势。近些年，政府债务呈结构性扩张，中央债务平稳增加，地方城投债、隐性债务被抑制，地方专项债较大规模扩张。过去三年的地方政府专项债额度达到3.75万亿元、3.65万亿元和3.65万亿元。今年上升到3.8万亿元，不确定下半年是否会追加专项债务结存限额。

财政扩张的方向是什么？

去年财政扩张的两个方向并行，一是减税，二是投资。全年增值税留抵退税超过2.4万亿元，同时专项债融资超过4万亿，60%新增专项债流向基建。

报告指出，“对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”。这样，减税降费规模可能有所下降。

所以，今年财政扩张的方向可能更偏向于投资。今年，专项债规模更大，发行工作前置，很多项目其实已经启动了。

到2月份，今年专项债的提前批额度已经用了21900亿元，是2022年专项债限额的60%，创历史新高。其中，广东、山东、浙江提前批专项债额度分别为2975亿元、2184亿元、1704亿元，合计约占全国比重的31%。按去年比例推算，已经批复的专项债额度可能用于基建投资的资金达到1.3万亿。

春节假期过后，项目复工明显加快，复工程度超过去年节后同期水平。上海、陕西、江苏、辽宁、河北等地纷纷出炉新一年重大项目开工计划。其中，广东省计划重点建设项目1530个，投资1万亿元；14个铁路项目开工建设，新开工总里程866公里、总投资2627亿元。

百年建筑的数据显示，2月21日，全国12220个工程项目开复工率为86.1%，周环比提升9.6个百分点，农历同比提升5.7个百分点，意味着超过去年农历同期水平，距离2021年农历同期水平还差7.7个百分点；劳务到位率83.9%，较正月廿四提升15.7个百分点，农历同比提升2.8个百分点，意味着超过去年农历同期水平，距离2021年农历同期水平还差13.02个百分点。

再跟5%的GDP目标结合起来看，今年的经济增长压力没有那么大，但赤字率和专项债额度都提高，发行工作前置和项目开工率还高于往年。怎么理解？

一是投资基建依然是政府完成经济任务的基本盘；二是主要动用专项债进行投资，对地方城投债依然是限制的，报告中强调“防范化解地方债务风险”。

今年财政支出强度可能要弱于去年，财政刺激的任务更多依赖于准财政性质的货币工具来实现。

“稳健的货币政策精准有力”，今年货币政策依然保持宽松，更多依赖于结构性货币工具，向特定领域输送流动性。

从去年下半年开始，市场期待降息，但是央行却按兵不动。为什么？去年11月债市出现流动性风波引发了银行理财破净潮，今年2月市场渴望降低存量房贷利率，但是央行大规模使用短期工具和结构性工具，“加量不降价”，一直没有降息，而是使用碳减排、科技创新、普惠养老、交通物流、设备更新改造等专项再贷款以及补充贷款（PSL）给特定领域输送流动性——间接支持财政政策。去年结构性货币工具还有6.4万亿元余额，今年这些工具均延期、继续投放。

另外，今年1-2月份经济复苏超预期，2月份制造业采购经理指数（PMI）升至52.6%，生产指数和新订单指数分别为56.7%和54.1%，大、中、小型企业指数均高于50%，央行货币政策可能有所保留。

结构性工具是理解当前货币政策的重要视角，当前的政策可以概括为“中国式QE”：一是使用大规模结构性工具给特定行业输送流动性，利率较低，逐年放量；二是通过政策性银行的政策性开发性金融工具、专项借款（PSL）给基建、房地产以及地方政府担保的项目提供贷款；三是利用窗口指导和利率政策对煤炭、物流、房地产等领域提供临时性的流动性支持。

今年以及未来一些年，财政政策和结构性货币工具的重要发力点都在技术投资上，包括新基建、高质量制造业和“卡脖子”技术。

今年报告要求产业政策安全与发展并举，科技政策自立自强。在制造业重点产业链，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关。在“安全与发展”的趋势下，结构性货币工具与政府技术投资的结合会越来越紧密。今年实施政府机构改革，可以关注是否统筹科技部门与金融部门。

大势之下，民企该如何生存与发展？‍‍‍‍‍‍‍

民营企业该如何定位？

除了财政政策、货币政策、政府投资基建，市场本身也是关注经济走向的另一个重点，包括家庭部门、外资企业、民营企业、消费、出口、社会投资、房地产、互联网、金融业等等。

先说消费。报告指出，把恢复和扩大消费摆在优先位置，多渠道增加城乡居民收入，稳定大宗消费（新能源汽车、家电等），推动生活服务消费恢复。

今年疫情管控放开，供给端约束松绑，消费场景恢复，出行、旅游、零售等消费明显反弹。春节期间，电影票房打响经济复苏“第一枪”后，服务业快速复苏，2月份服务业综合商务活动指数为55.6%，比上月上升1.6个百分点。其中，道路运输、航空运输、邮政、住宿、租赁及商务服务等8个行业商务活动指数都位于60.0%以上高位景气区间。

不过，作为大宗消费品汽车和电子产品增长乏力。乘联会发布数据显示，截止到2月9日，今年累计零售202.2万辆，同比去年下降26%；累计批发219.8万辆，同比去年下降25%。去年，汽车刺激政策提前透支了需求，今年销售形势不乐观。

消费是收入的函数。一方面，政府财政需要全面加大对普通家庭部门的转移支付，另一方面，消费自然繁荣根本上依赖于经济增长、就业和收入持续增加。

今年2月，全国城镇调查失业率5.5%，比上月上升0.2个百分点。报告指出，今年城镇调查失业率目标是5.5%左右，城镇新增就业1200万人左右；要求把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置。预计，今年央企国企和公务员体系还可能扩招。但是，从经济学的角度来看，真正有效的就业在市场部门。年初，大城市的地铁流量暴增，深圳部分线路创历史新高，这表明不少年轻人在疫情放开后重返一线城市找工作。而能够提供有效就业的市场部门便是民营企业。

截止到今年1月份，民营经济市场主体已超1.6亿户，承担了80%以上的城镇劳动就业，70%以上的技术创新。可以说，民营企业就是千千万万普通家庭。

今年报告再次强调，“切实落实‘两个毫不动摇’”，“依法保护民营企业产权和企业家权益，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，支持中小微企业和个体工商户发展”。

近几年，有人宣扬“离场论”、“人民经济”，民营经济舆论环境恶化。但实际上，民营经济不会被这等言论吓唬，80年代改革初期，扣帽子、打棍子比他们凶多了。我们需要思考背后深层次的问题。

在中国，民营企业是改革的产物。民营企业是在历史的夹缝中生长和发展起来的，如今40多年过去了依然按照“风向”行事。其实，市场经济和民营企业的发展需要得到法律的保护。“两会”期间，政协委员提议制定民营经济保护法，从法律层面更好地保护民营企业。专门为民营企业立法，这倒有点意思。

当年，美国人担心大型企业违法，给他们量身定制了反托拉斯法。这个法律让美国法官们也很困扰，他们对大型企业的指控都写在一般法里，反托拉斯法显得有些多余。问题是为什么一般法约束不了大型企业？

在中国，担心民营企业被歧视、被侵害，特意制定民营经济保护法。其实，保护民营企业的法律都有，但是不是没有完全落实？把宪法、公司法等各项法律落实了，根本上保障所有权、经营权，民营企业以及每一个人都能够得到保护。按照现在的情况，制定民营企业保护法，最大的作用依然在“风向”上，而不是真正的法律上。所以，能够给民营企业真正的保护是法律的法律。

如果做不到呢，民营企业的预期不容易稳定。当下，大趋势是“安全的发展”，政府需要民营经济、支持民营企业，但同时也追求稳定与安全。很重要一点是，民营企业如何建立“安全的发展”这种预期。

这不太容易。大型民营企业主要包括互联网企业、加工制造企业和房地产企业。在民企前10强中，6家是互联网和计算机企业。今年报告指出，“提升常态化监管水平，支持平台经济发展”。去年12月份经济工作会议也给互联网平台的新定位，就是“引领发展、创造就业、国际竞争”。政府如今要大力投资新基建、新技术，需要互联网企业的支持。ChatGPT的出现表明，人工智能离不开互联网平台的数据和算力支持。

从经济复苏和实用主义的角度来看，政府需要平台经济发展，但要求“安全的发展”。但是，大型互联网企业发展的边界在哪里？安全的边界在哪里？这些预期不稳定，风险投资和平台企业不太敢规模投资技术项目。

除了互联网企业，大型民营企业还有房地产。今年报告提出，“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”。

中信证券调研数据显示，2月份，跟踪的15家重点样本房企单月合计销售金额2701亿元，同比增加38.2%（存在春节因素），1-2月合计来看，样本房企实现销售金额4783亿元，合计同比增加10.1%（不存在春节因素）。

到目前为止，房地产销售有触底回暖之势，房企拿地有所跟进，新开工依旧低迷。接下来，今年房地产市场还将回暖但明显分化。值得注意的是，房地产也是“安全的发展”，上限依然是房住不炒，下限是避免金融风险。如果房地产市场超预期复苏，政策刺激就会越少；如果修复不及，政策就会加码。所以，房地产不能有过多的期待，不看高也不看低。

最后，大量民营从事出口制造业。今年出口制造业，一受欧美经济技术性衰退、订单周期性下降的影响，二受欧美国家推动的产业链重组、贸易版图大变的冲击。要注意，前者的影响是短期的周期性的，后者的影响是深远的根本性的，而且正在加速。解决出口制造民企的发展问题，需要公共部门改善国际关系，而这涉及到更为复杂的、国际性的“安全的发展”。

其实，过去40年有比现在更困难的时候，千难万难都有路，这个条路，每个人都知道，那就是改开。

致敬改革者厉以宁先生！‍‍‍‍