国家数据局成立，它将改变什么？

▲ 多位数据行业人士对国家数据局的成立寄予厚望。（视觉中国 / 图）

“组建国家数据局。”2023年3月7日下午，国务委员兼国务院秘书长肖捷在关于国务院机构改革方案的说明中，宣布了这一新机构的诞生。

自改革开放以来，这是第9次国务院机构改革。央视新闻报道，在2月28日的民主协商会上，中共中央总书记习近平表示，“这次党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响。”

根据关于国务院机构改革方案的说明，国家数据局，作为国家发展和改革委员会管理的国家局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

把中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

“与此前的传闻不太一样。”竞天公诚律师事务所合伙人、数据法律专家袁立志在朋友圈写道，国家数据局的职责只有数据开发利用，并未提及数据安全保护。虽然没有实现事权归一，但在国家层面设立副部级单位专司数据开发利用，对缓解目前数据流通利用艰难的局面已是意义重大。

华东政法大学教授、数据法律研究中心主任高富平告诉南方周末记者，未来社会发展及数字化转型等方方面面都与数据利用密不可分，数据是最基础的资源，利用好数据资源关系到中国竞争力提升，确实需要统一的部门来负责数据政策及规则的制定。

多位数据产业从业者对南方周末记者表示，此前没听闻过要成立这样一个机构，“改革方案公布后，朋友圈都在传”。

“不意外”，袁立志认为，国家数据局的出现是有迹可循的。

他分析，近几年数据领域的立法动作较为密集。从网络安全法到数据安全法，不难看出，此前数据领域更多是以安全、保护为主导，而2021年关于促进数据要素流通的呼声渐起，国家也通过建设数据要素市场、数据“二十条”等方式回应社会需求。

2023年1月，袁立志参加某数据要素流通主题的研讨会并做了简短发言。会后，国家发展改革委员会的工作人员找到他交流数据要素流通在实操层面的情况。

“支持数据利用和开发的法条严重不足。”袁立志为数据企业提供相关的法律服务时，想找到支持企业开发、利用和共享数据的法律依据很难，只能到国家部委发布的一些非常宏观的文件里去找，但是这些宏观的表述往往难以对抗具体的法律限制条款。

他发现，很多项目最后基本都会卡在合规条款上，这已成为数据要素产业普遍面临的问题。

为此，袁立志专门与发改委工作人员沟通，建议开“正面清单”。“正面清单”的作用是告诉企业可以做什么，“给企业吃定心丸”。袁立志认为，清单不必贪大求全，初期只需遴选出典型场景和典型案例，明确告知企业在这一情况下数据能够开发和利用，“就能解决很多企业的燃眉之急”。

一家数据运营企业的董事长在得知消息后，告诉南方周末记者，“这是极大利好”。他所在的行业在过去很长一段时间内普遍面临数据来源的合规问题。

对于国家数据局由国家发改委管理，多个数据领域从业者乐见其成。“数据行业除了传统的安全监管部门外，又多了一个新力量。”在袁立志看来，将国家数据局归口到发改委理所应当，数字经济的促进和推广正是发改委的原有职责。

有互联网行业人士向南方周末记者表示，国家数据局纳入国家发改委，意味着数据是在发展的框架下而非监管框架。

在“国家数据局”出现之前，全国多个省市已设有大数据管理部门。

据不完全统计，目前仅就省及直辖市、自治区层面的有贵州、福建、山东、浙江、广东、广西、吉林、河南、内蒙古、江西、上海及重庆12个大数据管理部门。

地方的大数据管理部门叫法很多，如大数据管理局、大数据发展局、大数据发展管理局、大数据局、大数据应用发展管理局、政务服务数据管理局、政务服务和数字化建设管理局、大数据中心、数据资源管理局等等。

不仅叫法不同，机构设置也不同。有的是当地政府的直属机构，有的是地方经济与信息化部门的下属单位。

对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可对南方周末记者解释，早期的一批是在国务院印发《大数据发展行动纲要》后设置的。各地根据地方的组织结构进行调整，尽管机构设置有差异，但本质都是为了建数字政府。

“未来可由国家数据局自上而下管理各地的大数据部门。”许可表示，数据本就不单是地方事务，加上各地数据资源富集程度不同，有的地区数据价值高，有的价值低，前者积极后者消极，不利于数据流通共享，要想建设全国统一大市场需要统一的协调机制。

许可认为，国家数据局可先着手于各地公共数据的统筹、共享及开发利用，沿着数据“二十条”所明确的方向，在全国范围内，推动数据应用有关规则的落地与实施，逐渐囊括数据基础制度建设中的各类数据，包括企业数据和社会数据，场内数据及场外数据。

既然有了国家数据局，地方数据管理部门还有必要吗？在袁立志看来，这个答案是肯定的，尤其是产业开发推进，不同地方要结合地方实际，只有地方熟悉当地的数据资源，包括地方政务数据、国企数据等，能更好地支撑当地的大数据开发。

国家数据局的成立让多位数据行业人士寄予厚望，许可表示，相关主管部门应准确理解数据及数据交易的特殊性，顺应企业真实需求才能做出合理规范。

“从某种意义上看，建立数据要素基础制度的目的在于提供一种降低交易成本的制度安排，帮助双方快速达成交易。”许可说，主管部门要做的是出台促进交易而非管制约束的规章制度。

根据上述机构改革方案，中央网信办和国家发改委的部分涉及数据应用的职能将划入国家数据局。

多年持续推动数据要素流通应用的高富平观察到，国家数据局定位为促进经济发展，服务于整个社会的数字化转型，而非强调安全和个人信息保护。数据最大的价值在于应用，应用的前提是安全。

高富平在研究中发现，数据资源要素利用，在全球都尚未形成成熟规则。谈到数据保护时始终强调保护数据来源者的利益，很少有国家能从持有者的角度赋予其权利，让持有者既不垄断数据又能实现利用，“数据二十条”提供了一个很好的框架和理念，但如何落地还需要脚踏实地的探索。

尤其是中国数据要素流通，大多还是通过场外市场交易，高富平表示，“国家数据局当务之急是探索出一条可执行的数据流通利用的制度规则。”

目前公布的国家数据局的职责范围不包括数据安全及保护。这在许可看来有些意外，数据安全和数据利用是数据发展缺一不可的两块内容，过分强调任何一个都将远离我们想要达到的最终目标。

“数据发展得到进一步强化。”许可分析，这或许是因为，以往数据领域的诸多规则、政策多以安全为抓手，在过去的基础上对数据安全和利用再平衡，但不意味着在数据安全领域会放松。