2022年中国教育改进报告

2022年中国教育受新冠疫情和世界局势影响尤为显著，多数学校未能按原定计划完成教学工作，出现了完全在疫情期间度过高中和研究生生生活的学生，疫情对年轻一代的伤害隐蔽而又深刻。师生和教育从业者度过了年初难以预料的挑战，年末看则是十分不易的一年。教育的部分领域受到损失、削弱，整体教育改进极为有限。受疫情及防控影响，整个社会对教育的关注度下降，对教育改进的期望继续走低。

一、2022年中国教育改进状况

2022年教育改进的主要方面有：

（一）科教兴国开启新征程

2022年11月，中共二十大报告明确提出“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”，将教育、科技、人才作为现代化国家的基础性、战略性支撑。这是中共中央、国务院多年来在相关教育政策文件中以“公平”和“质量”为关键词、以民生为基本定位之后，再次强调教育与国家战略的关系，凸显实施科教兴国战略是中华民族伟大复兴的必由之路，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，标志着科教兴国战略提出并实施30余年后开启新征程。

二十大报告的新表述强调：科教兴国战略是中国现代化建设的关键，教育既是民生之首，更是国家发展战略，深入实施科教兴国战略将更加突显教育优先发展的战略地位。并明确：要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国。

（二）校外培训治理取得阶段性成效

2021年7月24日，中办、国办印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”《意见》）后，从中央到县级政府管理部门以及各地义务教育阶段学校都按“双减”《意见》要求开展工作，其中对校外培训机构规范与治理成效最为显著。2022年7月，教育部安排部署校外培训“监管护苗”2022年暑期专项行动，着力解决学科类培训隐形变异、非学科类培训恶意涨价、退费难等问题。2022年10月底，教育部长代表国务院向全国人大报告：义务教育阶段线下学科类培训机构数量由原来的12.4万个压减至4932个，压减率96%，线上学科类培训机构由原来的263个压减至34个，压减率87.1%，绝大多数学生校外培训时长较“双减”前减少了50%以上。

整体看“双减”在校外培训机构治理方面取得阶段性成效，整体目标实现不均衡，隐性培训有扩展势头，教师和资源保障方面未达到要求，可持续性有待检验。

（三）新版义务教育课程方案和课程标准促教学转型

2022年4月21日，教育部印发《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》，新修订了义务教育课程方案和语文等16个课程标准，对教与学的理念、内容、方式、质量评价标准方面有较大变化，于2022年秋季学期开始执行。

新《方案》着眼培养担当民族复兴大任的时代新人，整合小学原品德与生活、品德与社会和初中原思想品德为“道德与法治”，进行九年一体化设计；改革艺术课程设置，一至七年级以音乐、美术为主线，融入舞蹈、戏剧、影视等内容，八至九年级分项选择开设；科学、综合实践活动开设起始年级提前至一年级；将劳动、信息科技及其所占课时从综合实践活动课程中独立出来。课程赋予了新的理念与内容，在教学方式上强调知行合一、综合育人、实践育人，明确倡导“做中学，用中学，创中学”；学业质量标准从查验知识点转向提升解决问题的能力，在评价方式上倡导教学评一体，有利于归还教师的评价权和落实因材施教。

（四）新修订《职业教育法》视职业教育与普通教育同等重要

2022年4月20日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》经全国人大通过颁布，2022年5月1日起正式施行。这是该法自1996年颁布施行以来的首次大修，明确“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。”新法融入了2021年4月全国职业教育大会和10月中办、国办印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》的精神，与12月国办印发《关于做好本科层次职业学校学士学位授权与授予工作的意见》相协调，为职业教育发展提供了新的法律依据。2022年12月21日，中办、国办印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，持续推进现代职业教育体系建设，优化职业教育类型定位，职业教育与普通教育融通逐步推进。新法适应社会经济发展对职业教育的需求，为职业教育新的发展创造了条件，但因职业教育融入市场观念不足，未能有效破解多年形成的职业教育管理体制机制障碍。

（五）教育人为协调疫情防控和教育教学竭心尽力

2022年，疫情及防控使教育教学过程面临着从未有过的不确定性、从未有过的挑战，全国上下的教育人和家长为此付出了从未有过的辛劳，表现出从未有过的勇气，投入了从未有过的精力，经历了少有的静默、惊恐、焦虑、无序。在努力完成教学的同时增加了防疫工作，师生和家庭共同克服在线教学中的各种困难，努力改进在线教学方式方法，提高教学效率。公众以各种方式为教育发声出力。在病毒传播的高峰期的2022年12月24日至25日，2023年全国硕士研究生招生考试初试如期举行，教育部协同有关部门部署加强考试组织条件保障、做好有关考生借考工作、优化考试服务工作，全力以赴实现“如期考试”“应考尽考”“平安研考”。

二、2022年中国教育改进不足之处

2022年，教育的各方面遇到前所未有的挑战，疫情对教育各方面影响扩大、加深，引发教育的财政经费、人员状态、工作秩序、学生学业与成长等各方面的问题。教师工作负担明显加重，学校与教师的自主性下降，《家庭教育促进法》实施遇到难题。

（一）疫情对未成年人的伤害尚未充分认识

疫情造成的生命损失是已经可见的，它对未成年人的身体、学业、情感、信念、态度等方面和未来人生的次生灾害尚未充分显露，也尚无充分认识与评估。主要的伤害有：一是因为封闭造成活动空间受到很大限制，使得身体各种机能发育与技能技巧发展迟滞，体能下降；二是在封闭的情况下，大规模暂停社会活动造成了社会隔离，生活方式改变，抑制未成年人社会意识和能力的发育，错过社会化最佳期与关键期，社会化程度不充分，社会认知水平和社交能力变低；三是在未有充分时间准备与调整的网课中，学习效果整体低于课堂教学，约有三分之二的学生学习不能自律和自主，学习无动力，学习过程不完整，未能学会学习方法，直接影响到他们后续的学业与升学；四是同伴与社会交往减少，对真实世界无兴趣，沉迷于游戏和各种社交媒体，对真实的人和事情没有兴趣的人数量显著增多；五是心理韧性下降，积累了或隐或显的各种心理问题，焦虑、抑郁、情绪失控、自杀现象都有所上升，其中一些人对生命价值感受降低。三年疫情对未成年人的伤害不可忽视或低估。

（二）教育经费不足触碰到教育平稳发展的底线

2022年，疫情防控影响到经济结构的深层，对各地各级财政收支影响之深之巨前所未有，不少地方政府因出现财政收支难以平衡而影响到教师工资及时足额发放。在年初中央政府提出优先发展教育要求的情况下，不少地方未能落实“双减”的条件保障，教师培训等开支缩减或因防控要求培训无法进行，于年终将培训经费收回。2022年12月教育部、国家统计局、财政部公布的《2021年全国教育经费执行情况统计公告》（下称“统计公告”）显示：2021年，全国教育经费总投入为57873.67亿元，比上年增长9.13%。其中，国家财政性教育经费（主要包括一般公共预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，国有及国有控股企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为45835.31亿元，比上年增长6.82%，与2020年的同一指标7.15%和2019年同一指标8.25%比较出现连续下跌，较同年教育经费总投入增长低2.31个百分点；国家财政性教育经费投入占GDP的4.01%，较2020年同一指标4.22%明显下跌，该比例跌至从2012年该指标超4%十年以来最低，接近4%“红线”。考虑到2022年中国GDP增长仅为3%，教育经费的增长空间更加受到挤压。目前中国该项指标已低于世界各国的平均值，如不及时采取有效措施，将直接影响教育正常运行，更难有条件建设高质量教育体系。

（三）《家庭教育促进法》实施遇到难题

《中华人民共和国家庭教育促进法》于2022年1月1日开始实施。该法明确未成年人父母或者其他监护人负责实施家庭教育。国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务。2022年，广东、江苏、山东等多地法院陆续发布了《家庭教育令》，依法纠正父母拒绝、怠于履行家庭教育责任或不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的行为。该法实施一年的情况表明，存在以下主要困难：一是明确责任主体难，对于家庭教育的各种责任，法律文本中强调多方协同，但在具体情境中，对家庭责任、国家支持、社会协同各方理解不一，客观上造成与法相关的各政府部门职责不清，学校和家庭在育人中的责权边界不明，相互回避、推诿。二是经费筹集难，大多数地方政府财政预算中未列入家庭教育，除了各地财政经费困难，还由于财政经费预算需要以相应的规划或政策文件为依据，法律与政策的衔接尚未通畅。三是专业化推进难，家庭教育专业人才的培养、高校中相应的专业设置、就业等存在障碍。2022年6月14日，国家人力资源和社会保障部向社会公示了“家庭教育指导师”等18个新职业，但相关的专业标准、职业资格并未按期公布，反而受商业培训过热的影响，2022年9月29日，教育部校外教育培训监管司、人力资源和社会保障部职业能力建设司、全国妇联家庭和儿童工作部发布《关于防范以“家庭教育指导师”名义开展违规校外培训的提示》，明确：“‘家庭教育指导师’尚未纳入《国家职业资格目录（2021年版）》，相关主管部门未颁发或授权颁发‘家庭教育指导师’证书”。同时，对家庭条件和资源不足的乡村、偏远地区的留守儿童的家庭教育提供帮助显著不足。《家庭教育令》如何发挥重在引导而不是简单惩罚家长的作用同样遇到对家长批评教育、劝诫制止、予以训诫等程序实施的专业资源不足问题。

（四）学校提质增效效果不明显

依据“双减”《意见》原定工作目标，学校教育教学质量和服务水平提升是其中的主要内容和先决条件。而一年多来，学校教学质量与效能提升有限且不均衡，学生课业负担并未减轻，学校课后服务基本满足需要实施效果不够明显，“应教尽教”在农村级大范围薄弱学校尚未达到要求，“学足学好”难以得到学生和家长的认可，在大多数学校限定由教研组或学科组统一布置作业与因材施教原则不符。“双减”引发的深层问题凸显出来：显性校外培训大大减少了，产生过度培训刚性需求的评价标准单一和资源不均衡等根源却未能根除，隐性的校外培训却在悄然扩展。在北京等地对家长的调查显示：自己孩子参加校外培训的比例仍然很高，培训反而成为特权性存在，衍生新的教育公平问题，引发家长新的焦虑。对于学校而言，工作时间延长了，内容范围更宽泛了，教师需要承担超出原来的学科教学以外自己又不熟悉的课后服务，负担加重，学校及教师的自主性下降，“双减”《意见》中相应的激励没有到位，整体教育质量与效能提升有限，在一些资源不足的学校教育质量与效能还有所下滑，优质校与薄弱校出现进一步分化，区域教育进一步不均衡。

（五）校园突发事件处理不够及时有效

2022年，类似胡某宇事件之类的校园事件发生后不断发酵，不少学生群殴事件的视屏在网上转发，甚至一些机构将欺凌当作娱乐的视屏在网上不断转发，严重损害未成年人的价值观。类似的校园暴力欺凌、心理伤害、各类安全事故以及与学校相关的校外学生的溺水事故、意外伤害等突发事件时有发生，因处理不够及时有效，成为社会关注的焦点，影响较大较坏。出现这种现象，首先属于观念、意识不健康，不能郑重、严肃看待以未成年人伤害为代价的各类事件。二是安全、风险防范意识存在漏洞，缺乏正确、有效处理各种突发事件的技能。三是处理过程受维稳思维与方式的左右，或不经充分调查，在责任不明的情况下就做出经不起推敲的处理判定，引发社会的质疑与追问；或以鸵鸟心态，不断退缩。为此，急需唤醒相关当事人对于危机突发事件的警惕性，建立严密的防范机制，以理性科学的方式应对、处理突发事件，尽可能减少其次生灾害。

三、2023年中国教育改进期望

2023年是三年疫情后的重建年，教育改进需要坚持以人为本原则，以高质量和现代化为基本目标，提高教育效能，以更高的智慧应对各种挑战，做好疫情后的教育修复工作，依据教育优先发展政策竭力保障教育经费及时足额到位，建立教育政策实施的纠错机制，实现“双减”工作向真正提质增效和为师生减负的专业方向转型，妥善解决流动儿童学位以及《家庭教育促进法》实施中的问题。

（一）做细做好疫情后教育修复工作

三年疫情对经济社会各方面和教育体系都造成严重创伤，其中包括教育观念、教育工作秩序和与教育相关的社会组织结构、体系。疫情后必然需要经历包括教育在内的系统重建过程。斯坦福大学胡福研究所资深教授埃里克·哈努谢克基于实证调查的研究表明：新冠疫情停课而造成的学习损失可能会影响在校中小学生的终生。他表示，如果这些学习损失得不到恢复，美国中小学生将成长为受教育程度、技能和生产力均较低的成年人。联合国儿童基金会2022年12月发布的一份报告显示：在全球约20亿学龄儿童中，有16亿人在新冠疫情期间错过了大量的课堂时间，而这种学习损失可能是永久性的。

正因为此，2023年，教育需要系统的修复重建：首先，需要在新学年开学之初，对师生身心受到的伤害状况进行调查、评估、认定，参考医学及相关的研究，适当调减体育运动量和体育测试的难度，调整教学安排，尽量减少、避免二次伤害。其次，需要系统分析各种因素，确定教育用什么框架、模式重构未来，如何促使师生的积极性和自主性发挥，各方面都积极作为，在重建中尽可能得以充分发挥。再者，要将如何对受疫情影响的学生进行学业与能力补偿与修复作为此后一段时期的专项课题，组织进行各种形式的研究，探索修复、改进的切实可行方式方法，供政府教育部门和学校采用。

（二）依据教育优先发展政策切实保障教育经费

2021年、2022年全国教育工作会议分别要求“要千方百计巩固4%成果”，“健全4%落实机制”，但在2021年实际执行情况为国家财政性教育经费投入占GDP跌至10年最低的4.01%后，警示财政性教育经费保障自2015年开始出现增长乏力的问题后形势严峻程度增高；与GDP增长降速叠加挤压财政性教育经费增长空间，直接影响到教育的正常运行。但在2023年全国教育工作会议上没有采用“4%”的提法，而是使用“完善与教育强国建设相匹配的战略性投入机制”。这不是对财政性教育经费投入存在问题的忽视，而是依据二十大报告对教育优先发展的定位强调教育投入的重要，而实际的教育投入状况又不能脱离各级政府的财政收入实际，保障教育经费投入的难度前所未有，确保财政性教育经费投入占比达到某一刚性比例的难度也加大。因而，确保教育经费需要做出比以往更大的努力。

（三）建立政策实施的纠错机制活化教育

“一刀切”“一管就死，一放就乱”、标准过于单一、执行不能因地制宜、不能有针对性的解决问题等现象随着行政指令增加和师生自主性降低而在更广、更多、更具体的教育行为中表现出来。农村学校大比例学生学业难以达标也要像城市学校一样“双减”，农村教师正常的教学都难以有效开展，课标内的课程难以开足开齐，还要求他们开展课后服务、假期托管，造成不少孩子因为不能在天黑前回家出现新的安全风险，为隔代抚养的祖辈出了大难题。低龄学生在校时间过长造成身心伤害和对学校生活的厌倦。以减少作业的名义推行集体布置作业，使得作业的时效性大大降低，严重违背因材施教原则。一些地方从曾经实行的现代教育治理退化到旧式教育管理，这些都不利于教育实现高质量和现代化，难以实现教育强国的目标，难以担当科教兴国的大任。为避免此类问题继续发生和差错扩大化，十分有必要建立教育政策执行的纠错机制，形成对具体学校和各类教育机构的激活机制，给基层更大的自主权。在政策实施的半年或一年内开展第三方客观公正的评估，对在特定范围不适合执行的政策停止执行，对需要调整的政策进行调整，使每项政策的执行能更加全面地考虑具体学生、教师、家长、学校的实际状况，真正回到实事求是的基准。

（四）实现“双减”工作模式向专业可持续方向转换

自“双减”启动以来，主要是各级政府用行政命令单方强力推进，很少征求或听取学校、教师、学生、家长的意见与建议。“双减”实施后学校整体教育质量与效能提升效果有限，从长远发展看，仅靠发文件和行政手段是难以持续、彻底实现“双减”目标的。教育本身是需要以学生为中心的专业工作，需要在了解、评估学情基础上因材施教，教师需要具体的教学、作业布置、学业评价的自主权才能有效提升教育质量。常态下可持续实现减负目标的前提是真正提高教育效能，减轻教师的负担，让教师有自主空间和足够时间与精力提高教育教学的效能，并建立专业、人性化的评价机制，才能从根本上系统性减轻学生的学业负担。

经过一段以行政指令为主的“双减”，解决了过度培训等一些棘手、急迫的问题，取得一定的成效。“双减”的实质还是减轻学生学业负担，学生负担减轻是长期且专业性的过程，仅靠行政指令不能真正实现可持续的减负。在继续推进“双减”过程中，有必要对前一段工作进行客观评估、开放讨论、充分沟通，对存在的真实问题不回避，对各类利益相关者的诉求平衡考虑。让“双减”工作深化细化、行稳致远，需要遵从系统性、有效性原则，尽快从已基本完成对校外培训的治理转入在全国范围内的以基层学校的激活与专业提升为主要方式，以效能与质量提升为主题，与高质量教育体系与教育现代化相衔接的新阶段，才有可持续改进。

（五）放权地方根据当地实际推进体制变革

2022年，某省会城市对若干所优质高中统一划定招生分数线，达线学生摇号录取，为中高考降低考分比拼的进一步改进提供了新思路。这一做法的启示是，对于长期以来阻碍教育公平而有质量发展的体制机制变革进展的困难，主要在于权力过于集中，标准过于单一，从全国面上很难形成适合各地不同情况的方案，地方政府又缺乏适当的权力制定适合当地实际情况，有效解决当地问题的方案。在疫情后的重建中，宜依据《扩大内需战略规划纲要2022-2035》的基本精神，加大简政放权，政府尽量避免直接指挥和参与办学事务，进一步落实和扩大学校自主权；不印发把教育、学校分为三六九等的政策，且要清除已有政策中的相关内容。确保学校自主办学、适度平等竞争、个性多样化发展，自然形成适应社会经济发展和不同学生多样性发展需求的教育模式和良性教育生态，创造学生选择适合自己的教育的条件。

（六）妥善解决流动儿童的学位问题

近期，广州市、深圳、长春市、南昌市等多地发布2023年中小学学位预警甚至“红色预警”，称学区生源数量已超出学校接纳能力。学位紧张的主要原因已经不是数量的问题，而是因为学校之间不均衡，家长都期望自己孩子到相对比较好的地方去上学，引发一些原来教育的条件比较好的地方的学位紧张。

这段时间的学位紧张又跟前两年实施的“公参民”学校的规范有一定的相关性。因为此前在县城民办学校上学的生源中大约60%和70是留守儿童，他们的父母在外打工，感到如果把孩子放在居住地的乡村公立学校，不仅不能够有效管理孩子，成绩也不好，所以他们很多人就宁愿缴费把孩子送到当地县城的民办学校就读。依据2018年全国约有15%的义务教育阶段在民办学校就读，而各地规范的政策要求民办义务教育学校在校生占义务教育学校的人数比重降至5%以下，就使得10%的学生家长要给自己的孩子另找就读学校。由于他们不能够进当地县城一位难求的公办学校，只能回到父母不愿意接受的居住地乡村公立学校。不愿意回到乡村公办学校且有一定经济条件的家长便想尽各种办法到大中城市购房解决自己孩子的就读问题，造成了数量可观的外出务工父母在自认为更好的城市买房，增加了相关城市的学位需求，原来的学校布局难以满足新的需求，于是造成较多城市学位紧张。

解决这个问题需要明确政府要承担责任：一是在问题突出的流出地政府宜放宽民办学校招生比例和招生数额，不再强行限定在5%；二是流入政府要做好新的规划和学位增设的安排，担负起办人民满意的教育的主体责任，不折不扣解决已经流入孩子的就读问题；三是各级政府要继续设法实现学校之间的均衡，不要出现家长和学生就能感受到的学校之间明显的过大的差距。

（七）有效解决《家庭教育促进法》实施中的问题

针对《中华人民共和国家庭教育促进法》实施中的机制问题，教育部等十三部门于2023年1月联合印发《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》，提出到2035年，形成定位清晰、机制健全、联动紧密、科学高效的学校家庭社会协同育人机制。明确学校充分发挥协同育人主导作用，家长切实履行家庭教育主体责任，社会有效支持服务全面育人。总体上看，家庭教育有效实施面临的问题还有经费落实与公益性体现、相关管理办法、实施标准与解决措施、实施人员的专业性、人员培训与资质等具体问题有待一一解决。

2023年，期望有更多更大程度的教育改进提振人们对教育办得更好的信心。

（本报告主体部分发表于《改革內参》2023年3月7日出版的《高层报告》2023年第5期，转自公众号教育改进社员村。）