法国退休改革强行闯关，但第五共和面临“制度损耗”

自年初以来持续扰动法国社会、引发多轮罢工示威的退休制度改革，日前终于迎来摊牌时刻：3月16日，在总统马克龙的首肯下，总理博尔内宣布将动用宪法49.3条规定的程序，押注政府责任，不经国民议会投票，直接通过退休改革法案，作为对价，反对党可以提出针对政府的不信任动议。20日，两项不信任动议在议会投票后被否决，其中一项距离通过门槛仅差微不足道的9票。虽然现任政府逃过一劫，但“图穷匕见”的锋芒仍然让人心悸。

马克龙之所以兵行险着，是因为退休改革法案在议会面临强大阻力。在对中右翼共和党（LR）作出若干让步后，由议会两院协商拟定的统一法案在参议院过关，但在国民议会（众议院）是否能够通过，始终是未定之数。据政府方面反复推演，考虑到执政党和共和党各自内部均有严重分歧，法案成败可能都在三五票之内。而一旦法案被否决，虽然理论上可以修改后再行提交，但改革势头恐怕将遭受重挫。相比之下，诉诸宪法第49.3条机制，胜算反而更大一些。因为执政党和共和党的异议者，可能会无视党团纪律、针对退休改革法案投反对票，但他们并没有走到要破釜沉舟、掀翻现政府的地步。

投票结果确认了战术上的胜利，但这是一场“皮洛士式的胜利”，马克龙政府不可避免地陷入了战略上的被动。从16日宣布动用宪法49.3条起，来自左右两个极端的反对派就炮轰政府“否认民主”，反对派议员在议会里高唱《马赛曲》以示抗议；而在巴黎街头，16日当晚便出现了未经报备和批准的聚众示威，五天之内全法已出现上千起自发示威，加上此前罢工活动中出现的模拟绞刑架，让人几乎嗅到了一种“革命重临”的气息。

然而，马克龙政府事实上也没有其他更好的出路。如果退休改革法案在议会投票中被否决，那将是战略和战术上的双重失败，而这将直接断送马克龙第二任期的剩余阶段，让其早早进入“跛脚”阶段。从这个意义上说，宪法第49.3条正是为这种为完成重大决断、突破政治瓶颈的场合而设计的，它的使用正当其时。但经此一役，整个体制也的确暴露出“损耗”风险。

制度平衡面临损耗

此次针对退休改革法案强行闯关，是博尔内上任以来第11次动用宪法第49.3条，也是第五共和建立以来的整整第100次。在激进批评者眼中（尤其是左翼批评者），宪法第49.3条已经成了政府“专权”、当下体制“反民主”的缩影，第五共和已经没救，必须另起炉灶建立“第六共和”。

然而，对这一制度设计的理解和评价，必须放在更广阔的历史脉络中来进行。

自法国革命以降，法式宪政体制的演进，可以简约地归纳成行政权和立法权相互对立、相互争斗的历史。虽然有隔海相望的英国作为范例，但均衡而稳定的代议制度在大部分时间里始终可望而不可及。大革命之初，议会以全民族代表自居，压制行政权力，到拿破仑治下格局丕变，行政权完成了对立法权的“复仇”。而在跨越复辟时期后，到了1848年革命，议会再度凌驾于政府，处处设限，路易·波拿巴则效仿其叔父，再度将法国带向帝制。第三共和初期经过一番争斗后，格雷维总统宣布不再奉行麦克马洪式的对抗立场，确立议会的优势地位，但由此导致的代价便是议会频繁倒阁，而政府缺乏制衡手段，导致政府垮台如同家常便饭，第三共和70年间共有14位总统，总理却有87人次。二战之后的第四共和，承袭了相似的议会独大基因，同样导致政府的高度不稳定。

在这种历史遗产下，戴高乐以其独有的宪政理念铸造了第五共和宪法，确立了议会和政府的相对均衡权力配置，并且通过1962年全民公投，将总统职位付诸直选产生，获得了和议会等同的合法性。此后，总统和总理均扮演重要角色，形成“双头政治”，总理人选须顺应议会多数，且对议会负责；而总统不受制于议会，有权解散议会，并且有权发起全民公决，这就形成了所谓“半总统半议会制”。从两百年来的演进史来看，这意味着第五共和终于站在了两种历史趋向的山脊线上。

能够在这条历史山脊线上站稳并且有所作为，需要高超的平衡能力和政治手段。从这个意义上说，这是一套典型的戴高乐式宪政体系。在战争砧板上锤炼出来的个人威望，以及通过全民公投“召唤人民出场”的政治魄力，令后面任何一位总统都无法望其项背。即便是戴高乐本人，也无法长久地在这条山脊线上维持平衡。1969年全民公决的失败，宣告了他政治生涯的终结。

“召唤人民出场”具有鲜明的戴高乐色彩，成为后来历任总统不敢轻易动用的重器。而宪法第49.3条则提供了一条同样理念的平行进路，供政府在议会中排除障碍、勇于任事。事实上，在第五共和迄今为止100次动用宪法49.3条机制以来，从来没有因此发生过倒阁事件（唯一一次倒阁成功的先例，是1962年10月6日蓬皮杜总理内阁的遭遇，但此次是根据第49条第2款而非第3款的程序进行的，而且倒阁后戴高乐总统宣布解散议会、重新选举，并且在重选中再度获胜，蓬皮杜留任总理）。

因此，宪法49.3条机制表面上看是政府一意孤行，但放在历史脉络中来看，它更像是行政权防范立法权过度掣肘与干涉的防御手段。而且它也不具有明显的左右属性：虽然制度设计的缘起有鲜明的右翼色彩，但以最激进方式动用这一机制的，恰恰是1988-1991年间执政的左翼社会党罗卡尔政府，一共动用过28次，让前后历届政府都瞠乎其后。

不过换个角度来看，从2022年5月组阁到2023年3月，在短短十个月之内，博尔内政府已经动用了11次宪法49.3条机制，其频率已经和当年的罗卡尔内阁不相上下。这种相似性可以用类似的议会力量分布来解释：1988年立法选举后，社会党未能单独获得议会多数，只能和中左甚至中右政党结盟，勉强获得议会过半数，这导致其政治地位脆弱、施政阻力加大。同样，如今执政的“复兴党”及其盟友也未能在议会中席位过半（577个席位中仅有250席，占比43.3%），只能寄希望于中右翼的共和党（61席）来配合，其地位比当年罗卡尔政府更脆弱，因此也更不得不诉诸于宪法49.3条机制。从这个意义上说，诉诸第49.3条，甚至是政府在一种不利处境下“以命相搏”的半自杀举动。

政府以自身命运押注后，极左派和极右派提出不信任案不足为奇，这两派虽然处处与政府作梗，但彼此之间也势同水火，因此很难联手。即便如今的极右派改变策略，愿意支持左派提出的不信任案，但左派却并没有投桃报李；此外极右派“无役不与”的策略同样有其副作用，导致一些立场并没有那么极端的反对派议员忌惮于同极右派沆瀣一气，因此不愿趟倒阁的浑水。

这次针对博尔内政府，国民联盟一如既往地热衷于倒阁，但出人意料的是，一个仅有20名议员的中间派小型党团“自由、独立、海外省及地方领土”（Liot）也提出了不信任案，这成为跨越左右光谱的一个最大公约数，从极左派的“不屈法兰西”到极右派的国民联盟，都从中看到了前所未有的获胜机会。最终，Liot的倒阁案仅以区区九票之差被否决，险些改写历史。

这种情况下，宪法49.3条对整个体制的损耗风险就凸显出来。正如《世界报》社论所言，在被极端势力把持的本届国民议会中，已经不存在一个可靠的多数派，来达成妥协并稳定局势，这是真正危险之处。经此一役，整个国家可能会持久分裂，引发顽固的怨恨，甚至滋生暴力。

“后疫情时代”的不利背景

马克龙-博尔内政府如此迫切地动用宪法第49.3条机制，除了面临不利的议会力量对比之外，还与另一重因素相关：退休制度改革已经成了横跨两届总统任期的一个“老大难”问题，如果不能尽快闯关成功，未来的施政动能可能会持续消耗在这上面，最终成为马克龙执政的滑铁卢。

退休制度改革之所以旷日持久，除了它触动大部分社会群体利益，让历届政府都倍感头疼以外，单就马克龙政府来说，新冠疫情是一个黑天鹅事件，把这一改革进程延宕了足足三年。原本改革在2019年就已经启动，并且在同年12月引爆了大罢工。随后暴发的新冠疫情，使得推进改革的各方面条件都已经不再具备，马克龙只好暂时搁置。

当地时间2023年3月22日，法国南部马赛港，法国劳工联合会成员站在一辆被掀翻的燃烧的汽车前举起手臂。

在付出巨大的健康和经济代价后，新冠疫情这一页时隔三年终于翻过。马克龙-博尔内政府终于可以着手重新启动退休改革。然而，新冠疫情的后续深远影响，却为这项改革增加了新的阻力。

疫情期间各国采取的封城、居家隔离、远程办公等前所未有的措施，深刻地改变了公众对工作本身的看法。封城凸显出大都市生活的脆弱性和局限性，促使许多城市居民向小城镇和乡村地区“逃离”；传统工作模式的“无意义感”加剧，加上经济和就业前景好转，欧美各国在疫情中后期兴起一波“大辞职潮”，例如根据法国劳工部统计机构（Dares）的数据，在2021年底和2022年初，法国平均每季度有近52万人辞职，达到了2008年金融危机以来的最高水平；此外，疫情期间法国政府采取“不惜代价”的财政手段确保企业生存，就业岗位没有遭遇大规模流失，疫情后更出现“用工荒”局面，工作机会不再显得那么宝贵（至少眼下如此），相反企业需要提高福利待遇来招人；与此同时，“数字游民”越来越成为一种令人艳羡的工作-生活方式，而“周四工作制”在全球范围内从萌芽到兴起，各国试点均取得不错的反馈，认为每周工作四天并没有使生产率下降，同时却能更好地平衡工作和家庭的关系。

在新冠疫情作为催化剂、导致工作意义越来越淡化（甚至丧失）的大背景下，法国重新启动的退休改革无异于“反其道而行之”：以退休金为杠杆，要求人们工作更长时间（退休年龄从62岁推迟到64岁）、缴纳更多社会分摊金，以弥补养老金的亏空。这在刚刚经历新冠疫情并且正享受“后疫情”时代喘息之机的劳工群体看来，就显得更加难以接受。三年的间隔没有换来更好的改革窗口期，相反，职场上的“躺平”体验如此美好，反而导致了更大的阻力。

“Tiktok时代”对人民主权的挑战

在政府动用宪法49.3条强行通过退休改革法案后，下一步宪法委员会将进行审查，如果不持异议，待马克龙签署后，相关法案便正式成为法律。

然而在反对者看来，即便走完全部立法流程，退休改革也未必能够实施。成功经验就是2006年围绕“首次雇佣合同”（CPE）法律的风波。当时德维尔潘政府同样动用宪法49.3条，走完了全部立法流程，但由于青年群体旷日持久的抗议示威，CPE法律正式颁布但暂停实施，随后在持续的街头压力下，政府最终予以废弃。有反CPE法律运动作为成功经验（对政府而言便是前车之鉴），法国街头的动荡态势，恐怕要持续相当长一段时间。

而眼下街头的风起云涌、反对党的激烈指控以及高达七成的民意负面态度，已经带来了一个更加深层的问题：在耳熟能详的“民主”或者“人民主权”框架中，究竟谁才是“人民”？何时才能“出场”？如何“出场”才是正当的？而代议制的根基又在哪里？

在这个问题上，马克龙事后的表态被普遍视为火上浇油，他在3月21日会见执政多数派议员时，一方面表示要“倾听那些愤怒声音”，并要求政府朝这个方向作出努力，另一方面他又放言，面对通过其议员表达主权的“人民”，“la foule”没有正当性。这个措辞引发极大争议，因为其定义飘忽不定，往中性说是“人群”或者“群众”，但往贬义里说，其中透着“群氓”或者“乌合之众”的气息，这在反对者眼中更坐实了这位总统“精英”、“傲慢”的标签。

如何辨析“人群”（姑且这样理解）与“人民”的对立或统一，在政治哲学上或许能长篇大论，但在现实政治中始终是个无法得到彻底解决的难题。1789年7月14日攻占巴士底狱、将典狱长枭首示众的那股怒潮，来自“人群”还是“人民”？19世纪末德雷弗斯事件导致整个社会因此被割裂，哪一方是“人群”？哪一方又是“人民”？1934年2月6日，极右派五万民众大举围攻国民议会，是否也可以被视为“人民出场”？在这个问题上，雨果所谓的“当独裁已是事实，革命便成为一项权利”，实在只是浪漫主义的文学话语，可以被立场截然不同的人随意引用。

更为麻烦的问题是：即便把“人群”和“人民”合二为一，都奉在神龛之上，但当作为主权者的“人民”越来越热衷于“即时满足”，同时技术的赋权导致其越来越容易出场，建立在“人民主权”基础上的整个代议机制该如何应对？

事实上，自古罗马以降，经典意义上的“人民”（populus）从来不以深谋远虑见长，“面包与马戏”几乎一直是“人民”的首要需求。而在几乎15秒就要获得一次感官满足的“Tiktok时代”，指尖的马戏早已无须等待，而面包同样不能等。人民越来越倾向于“即时满足”，越来越不耐烦于“延迟满足”。

这种心态投射到工作问题上，就是对延迟退休年龄的坚决抵制，以及一种法式的“既要又要还要”——既要急流勇退（早早退休，换言之少交社会分摊金），又要晚年富足（退休金要足够体面，不能让生活水准下降太多），还要国家财政强健（否则就是政府无能）。此次示威风潮中，南法城市蒙彼利埃出现的一个标语或许足够典型：“退休、地位、公共服务、薪水、就业——我们什么都不放弃！我们什么都要！（Retraité, Statut, Services publics, Salaires, Emploi: On lache rien, on reprend tout!）” 

相对于欧洲主要经济体，法国的退休年龄已经着实算是异类。如今德国、意大利和丹麦的法定退休年龄为67岁；西班牙现行制度为66岁，2027年将提高至67岁；英国目前也定在66岁，2028年确定推迟至67岁，2037年更计划推迟至68岁。法国与欧洲邻国这种巨大差别的主要肇因，就在于1982年左派社会党上台后，为迎合民意，一举将法定退休年龄从65岁大幅降低到60岁。2010年萨科齐政府费尽全力，才将退休年龄回调至62岁。换句话说，今天马克龙被千夫所指，很大程度上只为了填40年前左派政府为了让人民高兴而挖下的一个大坑。

一个吊诡现象是，政治上的博弈通常是双方起初各开高价，随后逐渐降低要价，最终达成均不满意但都能接受的妥协。但此次围绕退休改革年龄的博弈中，政府方面一开始要价是65岁，后来降低到64岁；而工会方面则寸步不让，包括以“温和派”立场著称的CFDT工会，也早早画下红线：退休年龄绝无商量余地；而CGT等“强硬派”工会更是反复鼓吹，要让退休年龄恢复到2010年改革前的60岁。可以说，至少在年龄问题上，所谓“讨价还价”是不存在的，毋宁说是鸡同鸭讲、南辕北辙。

此次围绕退休改革争议，还有一种声音是：其实退休金库赤字并不是一个特别严重的问题，完全可以用其他方式来解决，例如对大公司开征超额利润税、对食利者加大资本利得税、对富人恢复巨富税等。但这样一种“劫富济贫”的思路难以回答的是：当几乎全欧洲都在延迟退休年龄时，为什么法国有特权反其道而行之，不是努力让这项机制自身恢复盈亏平衡，而是放任亏损、用“拆东墙补西墙”的方式来弥补亏空？莫非无套裤汉洗劫贵族庄园的革命记忆，仍然残存在民族记忆的深处？

RIP公投：地平线上的阴影

此次围绕退休改革的争执过程中，另一种“人民出场”的诉求，是要求将退休改革提交全民公决，尤其是“共同倡议型全民公决”（Référendum d'initiative partagée，RIP）来决定。这种诉求此前在朗德圣母机场建设争议和“黄马甲”运动中都曾反复出现，并且在2019年的“巴黎机场私有化”事件中首次启动（但未能征集到足够的两院议员动议）。而在国民议会中，反对派议员曾经齐刷刷手举印有RIP三个硕大字母的白纸，形成浩大声势来向政府施压，要求将退休改革诉诸公投。

RIP公投是法国2008年修宪之后引入的一项机制：如果得到两院议员的五分之一动议，并在九个月内征集到十分之一的选民支持，可以将法案提交全民公投；这种公投形式针对“公共当局组织，与国家经济、社会或环境政策有关的改革，以及与之相关的公共服务，或授权批准一项条约”，但不得用于废除颁布尚不满一年的立法措施。

在当下左右两端政治势力大涨的格局下，“两院议员的五分之一”已经不是一个高不可攀的门槛。就在政府宣布动用宪法第49.3条机制后，反对派动员了252名两院议员，成功启动RIP公投，议题为“法定退休年龄不得超过62岁”，而宪法委员会将在一个月之内决定该动议是否可以受理，如果答复是肯定的，那么将有九个月时间在全国征集至少490万人签名。

由此，眼下同时摆在宪法委员会案头的退休改革法案和RIP公投程序，隐然形成了一场赛跑。如果前者抢先生效，便可以用宪法规定的一年期限来自我保护；马克龙3月22日接受采访时强调，将在年底之前将退休改革付诸实施，也隐含着这一层考虑。但从目前汹涌的社会情绪来看，一年保护期届满后，退休改革法恐怕仍然要面对RIP公投的挑战。

事实上，对于全民公投的适用范围，学界已有共识：它只适合于事项简单明了、亟需决断的单一议题（比如总统是否应当由直选产生），而不适用于牵扯利益关系众多、需要精细化处理的议题。坊间只看到退休年龄究竟应该是64、62还是60岁的争执（这也是此次反对派议员启动RIP公投程序精心设计的问题，让它看上去是一个非是即否的选项），却很难看到整套改革中包含纷繁复杂的微调细节——社会分摊金缴纳期限如何计算？如何照顾职业生涯超长（20岁前开始）和从事艰辛职业的员工？如何保护老年员工的就业机会？如何计算女性生育对退休的影响？等等。这些细节都打包在退休改革法案中，并不适合让全民公投来决定。届时已经起步的改革再调头，远不是一个“62岁还是64岁”选择题那么简单。

当地时间2023年3月21日，法国巴黎，数千人聚集在共和国广场举行示威活动。几天前，政府利用宪法第49条第3款，未经投票就推动了议会的养老金改革。

但是，如果一两年后RIP公投再度浮出水面，挟民意为后盾，仅以年龄为主攻点，导致退休改革全盘失败，那么它所冲击的不仅仅是退休制度，而是整个第五共和宪政体系。戴高乐当年以全民公投为武器，将议会的优势地位予以“短路”打造出的总统权威，在一甲子之后，如今面临着新型全民公投的反噬，总统无法直接干涉这一程序，其权威可能被再度“短路”。一旦这种挑战成功，将具有版图裂变的冲击力，现行宪政体系的均衡性恐怕将面对另一种R.I.P.——Rest in Peace（愿死者安息）。

结语：2027年变得愈发复杂

所有掌权者都倾向于将手中权力使用到极端，马克龙政府如此频繁地动用宪法49.3条机制，在外界看来似乎正可以表明这一点。但从另一个角度看，也正体现出其脆弱性。如果有更好的政策工具，宪法49.3条本来不应成为优先选项。

3月21日，马克龙宣示了应对危机的“三不”政策：不解散议会、不改组政府、不（主动）诉诸全民公投。这一表态均在情理之中：虽然在第五共和的半总统制下，责任内阁本来就起“保险丝”作用，但在议会倒阁案没有通过的情况下，更没有理由去主动熔断；同样，既然诉诸宪法49.3条达成了战术上的胜利，也就没有必要解散议会去招惹更大麻烦。

对于马克龙-博尔内政府来说，接下来最麻烦的问题之一，恐怕是“非正式盟友”共和党在退休改革问题上发生了严重分裂，不仅对于改革法案缺乏共识，甚至在不信任案上都无法达成一致：61名共和党议员中，投票支持中间派不信任案的议员多达19人，换言之，三分之一的议员公开违背党团指示；甚至还有三名议员跨过极为敏感的中右-极右界限，投票支持了国民联盟的不信任案。共和党对这些异议分子是驱逐还是容忍，将直接影响下一步的政治格局。

而对于马克龙麾下的多数派阵营来说，“后马克龙时代”的隐忧仍然时时浮现。在3月22日的电视访谈中，马克龙甚至带点赌气地说：“你们以为我乐意进行退休改革吗？我们没有选择余地，想要让（退休）制度平衡，就必须改革”，如果推进改革的代价是不受欢迎，那么“我准备好承受这种不受欢迎”。这话不乏“虽万千人，吾往矣”的豪气，但在党内同僚听起来，大概不免胆战心惊。人民会追求即时满足，但人民也会记仇和迁怒。如今马克龙的民意指数已经跌回到当初“黄马甲”运动的低谷水平。如何在2027年大选来临之前，既要接过马克龙的衣钵，又要适当地拉开距离，免受民望上的连累，成了后继者更有挑战性的任务。