不得实施这类行为！市场监管总局最新发布

2016年公平竞争审查制度建立以来，全国各地区、各部门积极推进相关工作，取得明显成效，有力推动全国统一大市场建设，促进有效市场和有为政府更好结合。但制度实施过程中，审查内容不完善、审查程序不健全、刚性约束不足等问题逐步显现，一定程度上制约了制度效果。

《条例》新增对审查内容的总体要求，对市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等四方面审查内容做了进一步完善。

《条例》指出，政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得给予特定经营主体税收优惠政策；不得对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；不得给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；不得安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩；不得要求经营主体提供保证金或者扣留经营主体保证金；不得其他影响生产经营成本并排除、限制竞争的政策措施。

事实上，中央政府很早就注意到地方性税收优惠政策对于推动全国统一大市场等方面的危害。早在2014年，国务院就曾出台《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）提到，地方性税收优惠不利于市场资源的优化配置，阻碍市场公平竞争，扰乱市场经济秩序，而严格限制地方性税收优惠政策则有利于打破地方保护和行业垄断、预防和惩治腐败、深化财税体制改革等。

中央财经大学财政税务学院副教授孙鲲鹏向证券时报·券商中国记者表示，考虑到种种因素，为了避免政策的快速变化可能给经济环境带来较大的震荡，在2014年以及后续出台的文件中，依然给地方政府提供的税收优惠政策留出了相当大的缓冲空间，并没有实现对地方税优政策的彻底清理。

孙鲲鹏表示，例如《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》提出，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。而且国发〔2014〕62号中规定的专项清理工作，被表述为“待今后另行部署后再进行”。

近些年，针对地方不当竞争的税优政策以及纳税人缺乏真实业务的不合理税筹，相关部门持续开展整治行动。此前，审计署会同税务总局、证监会曾开展清理和规范地方违规返还税收行为的行动。财政部、税务总局组成多个联合调研组，重点就违规返还车船税、个人所得税、增值税等问题，分赴海南、福建、浙江、山东、安徽等地调研。有关地方性税优政策，在2020年的摸排以后，正式迎来逐步清理的窗口期。

清理不当干预市场与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，对于稳定市场秩序，维护正常的收入分配秩序等方面意义重大。但是，部分地方为完成考核指标或迫于财政压力，变相实施税收优惠或税收返还。“地方政府设置或者变相设置税收优惠、通过打造‘税收洼地’的形象吸引投资，与中央政府对地方政府之间的不当竞争行为进行限制和约束，这两股方向不同的力量很早之前就已经是我国政府间财政关系的研究重点之一。”孙鲲鹏表示。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟向记者表示，招商引资本来是各地区经济发展，创造经济增量的重要手段。但现阶段部分地区依靠不当的税收优惠政策从其他地区“拉拢”现有企业到本地区经营，事实上是在存量之间内耗。扭曲了国内的竞争环境，扰乱了财政秩序。造成企业税负虚高，即企业的名义税负远高于其实际税负，甚至造成了国际上对我国税负水平的误解。

在孙鲲鹏看来，通过变相实施税收优惠或税收返还，地方政府可能完成了招商投资的任务，也激发了地方经济活力，但从全局和总体的层面上看，这种行为必然会导致政府的税收收入流出，企业逃避了依法纳税的义务，国家税基遭遇侵蚀。

不当的税收优惠还会扭曲税收分配，梗阻全国统一大市场。孙鲲鹏表示，现实中的这种只对部分地区和部分企业实行税收优惠的举措，导致税负无法以公平原则进行分配，给那些没有享受税收优惠或返还的地区和企业创造不公平的竞争条件，这将扭曲经济秩序，破坏市场竞争环境。税收的不公平可能会导致全要素生产率的下滑和资源错配，损害中国经济的长期发展动能。

此外，相关违规税收优惠还会增加行政成本，并增大腐败寻租风险。孙鲲鹏指出，从政府侧的角度，这些行为可能增加税务部门的工作负担，需要更多的资源来检查和调查涉及违规返还和税收优惠的情况。从企业侧的角度，这种不当行为也会给企业和纳税人带来不确定性，他们可能难以了解和遵守复杂的税收规定，也可能面临更多的税务审计和风险。此外，由于这种违规的税收优惠具备相当程度的隐秘性、复杂性和不正规性，容易滋生腐败寻租的空间。

对此，孙鲲鹏建议，要进一步明确法律边界，区分不当税收竞争与合理优惠政策。只要企业纳税人通过和地方政府协商获得的经济利益本身与纳税额挂钩，或是以减征、免征或是缓征税款的形式给予纳税人优惠，那就已经处于法律的灰色地带，涉嫌违反税法。但反过来看，如果返还数额不与纳税额挂钩，则可以在一定程度上解释为是地方政府在招商时的常规优惠政策，或是对企业纳税人的正常资助，我国并没有对此出台明确的法律条文限制，换言之，这种优惠是被允许的。在实践中，这会给予地方政府很大的解释权和操作空间，亟需进一步明确相应的法律边界，确保地方政府与对企业的优惠政策具有透明度、公正性和可操作性。

同时，要落实税收监管，强化问责机制。中央部门要注重对违规税收优惠的违规行为进行整改问责，地方政府也要注重对本地区的建章立制，地方财税部门则要加强自查复查，尤其要甄别和打击一些纯粹为了避税而注册的企业，须确保企业业务开展的真实性、合规性。同时，要建立健全的问责机制，对违规制定税收优惠的行为进行严肃追责，一方面，要惩罚企业纳税人、追回违规所得，并公开曝光违规行为；另一方面，政府财税部门也要通报内部典型案例，严肃财经纪律，加强警示教育。

孙鲲鹏还表示，要坚持税收法定原则，引导政府树立正确的政绩观。地方政府的政策制定者需要明确，除依据专门税收法律法规规定的税收管理权限外，各地方政府一律不得自行制定税收优惠政策。要引导地方政府树立正确的政绩观，规范地方政府竞争行为，坚决将那些不规范、违法违规或影响公平竞争的各类税收优惠政策清理掉，从而维护公平的市场竞争环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

田志伟也建议，首先，应严格审计政府对纳税主体的转移支付，在审计直接转移支付之余，对间接转移支付也应予以同样的重视，以尽可能杜绝不当的税收优惠行为。其次，还可以借鉴经合组织（OECD）国家全球最低税率的做法，将地方政府直接或者间接给予纳税人的转移支付作为税收的减项；根据企业的规模、行业等特点设定最低税收负担率。对于高于该最低税收负担率的企业，对其进行补征。从源头上减少不当的税收优惠行为。

校对：苏焕文