美国对华科技打压的真相

美国技术民族主义的历史源流

“技术民族主义”一词最早是由美国学者罗伯特·里奇(Robert Reich)提出的。1987年，里奇在《大西洋月刊》上发表了一篇题为《技术民族主义的兴起》的文章。文章分析了1987年日本富士通公司试图收购硅谷仙童半导体公司的案例。仙童半导体公司能够在微小的硅片上制造高速集成电路，其可以广泛应用于各种精确制导武器。五角大楼的官员担心，拟议中的交易可能会使得日本获得关键技术。而且，对日本半导体技术和产品的依赖，不仅会威胁到美国的防御能力，还会威胁到美国的产业发展和生活水平。里奇注意到美国政界由于这笔交易所产生的焦虑情绪：随着美国在先进技术方面越来越依赖他者，美国的全球经济领导地位将被削弱，国防安全也会受到威胁。当时美国国会小组委员会、行业委员会和智库提出的一致建议是，要求联邦政府增加对研发的支出，确保美国在技术领域的领先地位。

里奇的文章反映的是在20世纪80年代美国经济与技术霸权时代，日本半导体产业强势崛起给美国带来的冲击，以及由此在美国战略界兴起的技术民族主义思潮。从美国的历史来看，技术民族主义并非为20世纪80年代所仅见，尤其是二战后，美国联邦政府逐渐成为美国科技发展的主要资助者。1957年，在前苏联成功发射人类第一颗人造地球卫星后，美国社会所产生的“斯普特尼克时刻”以及与苏联之间可能会出现的“导弹差距”焦虑，也让美国政府在科技研发领域投入更多的资源，并不断加强政府在科技发展领域的主导作用。总体来看，美国技术民族主义的发展主要体现在以下几个方面。

第一，美国逐渐加强了对科学研究与技术研发的管理与支持。二战之前，美国的科学研究与发明工作主要是由垄断组织的实验室如著名的贝尔实验室进行的。二战爆发后，美国政府认识到科学技术的发展水平对军事优势和战争结局具有至关重要的影响，美国政府对科研工作的干预大为加强。1941年，美国成立科学研究发展局，该机构成为二战期间美国科学研究的中枢机构，万尼瓦尔·布什(时任美国科学研究发展局主任）指挥着全美科学家服务于美国的军事科技和军事医学，为反法西斯战争的胜利作出了巨大贡献。1944年，时任美国总统富兰克林·罗斯福要求布什思考在战争结束之后，科学和技术如何更好地服务美国经济繁荣和国家安全问题。布什由此提出了影响战后美国科学研究体系建构的研究报告——《科学：没有止境的前沿》。该报告认为：美国发展的物理空间边疆虽然消失了，但科学作为“没有终点的边疆”将持续存在，并成为未来美国经济繁荣、公民高质量生活和国家安全的基础。布什认为，科学已经被推到国家舞台的中心，这一趋势要求联邦政府承担起科技发展的主要责任。布什的报告引发了美国政界关于科技研发政策的大辩论，最终，布什关于联邦政府支持科学研究的思想赢得了最后的胜利，美国政府承担起了科学研究与技术研发的主要资助者角色。

一方面，美国联邦政府建立起系统的科研管理体系。总统科技顾问、科技政策办公室、国家科学技术委员会、总统科技顾问委员会是美国科技政策管理体系中的最重要机构。国家科学基金会负责支持基础科学和工程学的研究；国防高级研究计划局、国家航空航天局、国立卫生研究院等20多个政府机构参与到科学研究与技术创新活动中，其部门负责人在制定美国科技创新战略与政策方面发挥着重要作用。另一方面，联邦政府成为科学研究与技术创新最主要的资助者。从20世纪40年代到60年代中期，美国政府对研发的支持稳步上升，在顶峰时期约占美国年度GDP的2%，相当于现在每年约4000亿美元。联邦政府支持广泛的科学和工程研发，其目的包括解决特定问题，如国防、健康、安全、环境和能源等，并加强美国的全球经济竞争力。需要指出的是，联邦政府资助的大部分研发都是为了支持资助机构的独特使命。

第二，美国先后制定了一系列促进美国科技发展的法律和法规，逐渐形成了有利于美国科技发展的创新生态环境。美国建立了包括《促进实用技艺进步法案》（1790年）、《史蒂文森—怀德勒技术创新法案》（1980年）、《拜耶一杜尔专利商标法案》（1980年）、《半导体芯片保护法》（1984年）、《联邦技术转移法案》（1986年）、《美国发明人保护法》（1999年）、《美国发明法案》（2011年）等完善的保护科技创新的法律体系。

第三，美国推出了一系列促进科技创新的举措，特别是吸引国际人才致力于美国的科技创新。二战后，美国的移民政策明显向技术移民倾斜。1952年的《美国移民和国籍法》重构了美国的移民政策体系，更加侧重美国急需的专业技术和才能突出的人才；1965年的《外国移民与国籍法修正案》为具有特殊职业技能的人才提供了优惠政策；《1990年移民法》更是向技术移民倾斜，划分了三类优先权的技术移民：第一类是包括在科学、艺术、教育、商业、运动等方面具有特殊才能的人，杰出的教授及研究人员，多国企业中的高级经营管理人员；第二类是具有高学历或特殊能力的专业技术人员，申请人必须具有硕士学位，或有科学、艺术和商业方面的特殊才能；第三类是技术人员、专业人员以及其他劳工，并规定技术人员必须有两年以上的工作经验，专业人员必须具有学士学位，其他劳工不得超过1万人，并禁止从事季节性劳动。二战后美国强大的经济实力和联邦政府推出的吸引国际人才的移民政策，将世界各地的高端人才吸引到美国的科技创新体系中，成为战后美国科技霸权的基础之一。

第四，美国以“举国体制”致力于同对手的科技竞争。在美国科技发展历史中，美国政府经常会动员全社会力量致力于科技发展与突破。比如，“曼哈顿计划”集中了当时西方国家（除纳粹德国外）最优秀的核科学家，动员了10万多人参与，历时3年，耗资20亿美元。“阿波罗计划”历时约11年，总耗资高达255亿美元，在工程高峰时期，有2万家企业、200多所大学和80多个科研机构参与，总人数超过30万人。“阿波罗计划”带动了美国太空、发动机、半导体、通信和计算机等一系列技术的进步，创造了美国科技发展的“黄金十年”。

第五，美国通过贸易战的方式打击和限制竞争对手的科技发展。20世纪80年代，日本半导体产业迅猛崛起，并以价格优势迅速占领了美国国内市场。美国计算机制造商从日本进口了大量的计算机芯片，尤其是容量较低的动态随机存取存储器和可擦除可编程存储器芯片。由此，美国政府声称日本半导体企业存在不公平的商业行为，在美国和其他外国市场“倾销”计算机芯片，还指责日本的贸易壁垒限制了美国半导体产品在日本的市场份额。在贸易战的压力下，日本被迫让步，1986年与美国签署《日美半导体协定》，日本被要求开放半导体市场，并保证5年之内国外公司在日本获得20%的市场份额。之后，美国又通过反倾销等手段，实施高额惩罚性关税，日本的半导体产业因此开始渐失优势。该协定的签署使得英特尔等美国公司能够在微处理器等领域占据一定的优势，被称为美国半导体行业复苏和重返全球领导地位的关键点。

上述可见，技术民族主义贯穿了美国科技发展的历史，是美国逐渐发展成为技术先进国家，并成为世界科技领域领军者的重要因素。尤其是在二战中和二战后，美国政府逐渐成为美国科技发展的最主要资助者和推动者。

打压遏制中国科技发展的美国策略

近年以来，尤其是奥巴马第二任期开始，美国对华战略由接触逐渐转向竞争。2017年美国《国家安全战略报告》将中国定位为美国“战略上的竞争对手”。2021年2月4日，美国总统拜登发表就任以来首次外交政策讲话，在谈及中美经贸关系时声称，中国是美国“最严峻的竞争对手”。除了世界第二大经济体和第一制造业大国的地位，美国更在意的是中国的科技发展势头。中美之间“竞争和对抗的主要舞台”将是先进技术，这也决定了美国技术民族主义的核心是维护美国的科技霸权。由此，一方面，美国利用“举国体制”，加大了对华科技竞争的力度；另一方面，美国推出一系列遏制中国科技发展的举措，甚至在一些领域有将技术民族主义推向极端的趋势。

特朗普和拜登两届政府都先后推出了一系列举措，确保维护美国的科技霸权地位。首先，动员各方力量是维护美国科技霸权的重要手段。2017年，美国《国家安全战略报告》提出了“国家安全创新基地”的概念。这一概念的核心就是动员美国全政府、全社会的力量，保证美国在科学研究和产品研发领域的领先地位。拜登就任美国总统后，宣布将白宫科技政策办公室主任提升至政府内阁成员级别。这一调整意味着，美国政府中将出现一个有能力协调各政府部门工作，将科技创新整合到各种决策中的官员，从而为全政府创新模式提供制度保障。同时，拜登还在国家安全委员会中设立了负责网络安全和新兴技术的副国家安全顾问，负责从国家安全的角度协调美国的科技政策。

其次，不断加大对关键技术产业和科技发展的支持力度。这突出反映在2022年8月9日美国总统拜登签署的《2022芯片与科学法案》。该法案提出了两大计划：一个是半导体行业资助计划，向半导体行业提供约527亿美元的资金支持，并为企业提供价值240亿美元的投资税抵免，鼓励企业在美国研发和制造芯片。另一个是科研资助计划，在未来几年提供约2000亿美元的科研经费支持，主要流向美国国家科学基金会、美国国家标准与技术研究院、商务部和能源部等机构，重点支持人工智能、机器人技术、量子计算等前沿科技。

最后，制定一系列推动美国科技创新与发展的战略。主要有《量子信息科学国家战略概述》（2018年）、《美国先进制造业领导战略》（2018年）、《规划成功路线：美国STEM教育行动方略》（2018年）、《国家人工智能研究与发展战略计划：2019年更新版》（2019年）、《国家战略性计算计划(更新版)：引领未来计算》（2019年）、《美国量子网络战略愿景》（2020年）、《引领未来先进计算生态系统战略计划》（2020年）等。这些战略性文件涵盖了当今世界新兴技术的主要领域，体现了美国争夺未来科技制高点、维护科技霸权的战略意图。

近年来，为了打压和遏制中国科技发展，美国政府采取了一系列举措。第一，加大对中国在美国投资的审查力度。2018年，美国国会通过《外国投资风险评估现代化法案》。该法案扩大了美国外国投资委员会的管辖权，要求其更加严格审查外资收购美国公司，并对外国投资美国企业提供国家安全评估报告。这一法案生效后，美国商务部对来自中国的投资进行了更为严格的审查，大批投资项目被迫取消。2022年9月15日，美国总统拜登签署一项强化美国财政部下属机构外国投资委员会的行政命令，以确保该机构“保持对不断变化的国家安全威胁的回应”。

第二，加强对美国技术产品的出口管制。美国的出口管制制度分为以下几类：一是技术和技术产品清单制度。2018年美国国会通过的《出口管制改革法案》宣布美国国家安全要求美国保持在科学、技术、工程和制造领域的领导地位，包括对创新至关重要的基础技术。2018年11月，美国商务部下属工业和安全局列出了美国政府拟议进行管制的14个“具有代表性的新兴技术”清单，涵盖人工智能、微处理器技术、先进计算技术、机器人、3D打印、量子信息、先进材料和生物技术等领域。2022年8月12日，美国商务部下属工业和安全局发布公告，称出于国家安全考虑，将四项“新兴和基础技术”纳入出口管制清单，分别是：两种能够承受高温高电压的第四代半导体材料氧化镓和金刚石；专门用于全栅极场效应晶体管结构的3nm及以下芯片的电子计算机辅助设计软件；可用于火箭和高超音速系统的压力增益燃烧技术。同月，美国要求AMD和英伟达停止向中国出口用于人工智能的两种顶级计算芯片。

二是“实体清单”制度。在特朗普政府时期，美国商务部下属工业和安全局将包括华为及其分支机构、中兴通讯、科大讯飞、中科曙光以及江南计算技术研究所等中国企业都列入了“实体清单”。未经政府批准，美国公司不得向列入“实体清单”的公司提供零配件。拜登政府上台以来，对华出口管制措施更趋严格。2021年4月8日，美国商务部发布公告宣称，将7个中国超级计算机实体列入“实体清单”，声称其涉嫌“破坏军事现代化的稳定”。2022年8月23日，美国商务部发布公告，以所谓“国家安全”及外交政策问题为由，将七家中国相关实体（主要与航空航天有关）添加到其出口管制清单中。

三是“未经核实清单”制度。2022年2月7日，美国商务部下属工业和安全局宣布将33个总部在中国的实体列入所谓“未经核实清单”，对这些实体从美国出口商获取产品实施新的限制，并要求希望与这些实体进行交易的美国公司进行额外的调查。

第三，在“国家安全”的名义下限制中国技术产品进入美国市场。2020年3月12日，美国时任总统特朗普签署《安全和可信通信网络法案》。该法案禁止使用某些联邦资金从对美国通信网络构成国家安全风险的公司获取通信设备或服务；同时，建立安全和可信通信网络报销计划，为小型通信供应商提供资金，以抵消从其网络中移除违禁设备并用更安全设备取而代之的成本。联邦通信委员会公布的清单上包括华为、中兴通讯、海康威视、海能达和浙江大华等中国企业。2021年11月11日，美国总统拜登签署了《2021安全设备法案》，禁止上述公司在美国销售它们的设备，并向美国农村电信公司提供一定资金，以帮助他们淘汰和更换华为和中兴设备。

第四，利用政治手段制造“寒蝉效应”，破坏中美两国正常的科技和学术交流。2018年11月，美国司法部启动“中国行动计划”，以所谓“打击经济间谍”和“窃取知识产权”为借口，聚焦了庞大的公权力和资源针对在美华裔科学家和与中国有合作关系的科研人员进行系统性调查，一旦发现有在中国兼职或与中国高校、科研机构或企业合作研发的情形，便予以起诉严打。该计划实施以来，美国司法部国家安全部门提起的经济间谍诉讼中，约80%与中国有关；而涉及商业秘密盗窃案件中，约60%与中国有关。来自美国顶级实验室和高校的许多华裔科学家表示，美国联邦调查局的“镇压”产生了“寒蝉效应”，使得他们限制与华裔科学家同行的接触，停止联合项目并避免在未来进行合作，以免出现在FBI的调查范围内。尽管美国司法部于2022年2月23日宣布终止“中国行动计划”，但其同时又强调中国给美国国家安全带来的巨大威胁，并表示将利用各种手段来应对来自中国的各种“不法行为”。

第五，在国际上积极构建遏制中国的科技联盟。拜登政府发布的《过渡时期国家安全战略指南》提出，美国将与志同道合的民主国家一道，发展和捍卫可信的关键供应链和技术基础设施。美国构建科技联盟的最重要进展就是美国—欧盟贸易与技术委员会的启动。在2021年6月举行的美国—欧盟峰会上，美国总统拜登、欧盟委员会主席冯德莱恩及欧洲理事会主席米歇尔宣布成立美国—欧盟贸易和技术委员会，旨在通过增加对新兴技术产品及服务的跨大西洋贸易和投资，加强美欧在技术和工业领域的领导地位和竞争力。该委员会重点在以下几个领域进行密切合作：一是争夺新兴技术的国际规则与标准制定权，“美国和欧盟的目标是寻找积极合作行动的机会，并在关键和新兴技术的国际标准活动中捍卫我们的共同利益”；二是加大投资筛选力度，包括严格审查中国在欧美国家的投资以及欧美国家在中国的投资，“重点关注敏感技术和相关敏感数据”；三是严格出口管制，通过联盟成员在立法和监管方面进行技术磋商，促进对敏感两用技术的集中控制；四是建立安全的供应链，特别是半导体、信息与通信技术以及包括海底电缆、数据中心和云基础设施等在内的整个供应链的安全性；五是在市场准入方面，继续限制包括华为等在内的中国相关数字产品进入欧美发达国家市场。

当代美国技术民族主义的影响

从全球层面来看，美国技术民族主义在三个领域造成了重大的影响。首先，美国技术民族主义对全球治理领域的大国合作产生了不利影响。国际合作特别是大国合作对于解决人类面临的全球性问题至关重要，而美国技术民族主义造成在技术领域的部分“脱钩”，阻碍了应对跨越国界挑战所需要的必要合作和整合。一些重要的全球治理问题如气候危机和大流行病等，要求美国和中国相互分享知识、技术和创新，以更好地应对。但随着美国技术民族主义的泛滥，中美在科技创新领域的合作变得越来越困难。比如，美国技术民族主义已经开始影响到中美应对气候变化的协商与合作。美国在包括绿色技术领域表现出来的越来越偏激的民族主义色彩，为两国在气候危机治理领域的合作投下了更多的阴影。

其次，美国技术民族主义正在破坏全球贸易规则。当前，美国将技术问题“泛安全化”，并将对技术和技术产品的限制排除在世界贸易组织的审查范围之外。美国技术民族主义的发展无疑将铸造贸易壁垒，极大地限制中国公司从美国购买和向美国出售技术和技术产品，或以其他方式与美国进行交易的能力。与此同时，美国立法机构和行政当局不断扩大国家安全的定义，尤其是过度强调经济安全和所谓的供应链安全。“泛安全化”影响下的美国技术民族主义，实质上是在否定世界贸易组织框架以及美国声称的所谓的“自由主义国际秩序”。卡内基国际和平研究院高级研究员乔恩·贝特曼说，美国通过全面采取出口限制措施来遏制中国，这不仅有疏远盟友的风险，还会损害美国自身利益。

最后，美国技术民族主义将不可避免地给已经成熟的全球供应链制造更多的混乱，甚至增加现行供应链的运行成本，尤其是许多美国盟友不愿切断与中国的技术贸易。根据波士顿咨询公司的估计，如果全球主要国家和地区各自建立完整的半导体本地供应，需要投入9000亿—12250亿美元的前期投资以及450亿—1250亿美元的增量年运营成本。同时，美国集成电路协会评估，建立自给自足的美国本土供应链将需要至少1万亿美元的预先投资，且芯片价格总体上涨35%至65%。可以说，美国技术民族主义的发展将导致形成广泛的市场准入壁垒，以及越来越严格的对技术转让的限制，最终将会威胁到半导体行业多年形成的价值链良性循环。从行业的角度来看，最坏的结果将是全球半导体行业形成两个独立的生态系统，从而导致全球所有半导体最终用户的成本变得更高。

从美国国内层面来看，美国技术民族主义将会在两个方面产生重大影响。一方面，技术民族主义将会给美国经济造成直接的冲击。根据波士顿咨询公司的估算，如果华盛顿谋求技术“硬脱钩”，并彻底禁止国内半导体公司向中国客户出售产品，那么美国公司将失去18%的全球市场份额和37%的收入——导致1.5万至4万个国内高技术工作岗位流失；如果华盛顿不扩大现有的“实体清单”出口限制，美国也会失去约8%的全球市场份额和16%的收入。另一方面，技术民族主义将为美国吸引国际人才带来负面影响，甚至会造成美国人才流失、科研受阻。从2020年开始，离开美国的中国科学家人数急剧上升。《华尔街日报》援引普林斯顿大学、哈佛大学和麻省理工学院研究人员收集的数据称，2021年，有1400多名在美国接受培训的中国科学家放弃了在美国学术单位或企业的工作，转而回到中国，该人数比前一年增加了22%。与此同时，中国赴美留学生选择回国发展的人数不断增加。中国教育部最新发布的数据显示，过去十年，我国各类出国留学人员中超过八成完成学业后选择回国发展。全球化智库（CCG）与西南财经大学发展研究院共同研究编著的《中国留学发展报告（2020—2021）》蓝皮书显示，在目前的国际局势下，中国留学生出现新趋势，其中就包括在美博士留学生比例大幅下降。

美国技术民族主义给我国经济和科技发展带来了冲击。首先，中国新兴技术特别是数字技术企业的国际市场空间被限缩。美国几乎“动用了可利用的所有经济和外交手段”，打压中国新兴技术尤其是数字技术企业在海外的发展。其手段主要有二个：一是“泛意识形态化”，将中国的数字技术和产品冠以“数字威权主义”，将中国的数字丝绸之路抹黑为输出“数字威权主义”，将中国帮助其他国家建设“智慧城市”“平安城市”抹黑为对信息技术的滥用；二是“泛安全化”，毫无根据地指责包括华为移动接入设备在内的中国数字产品存在所谓的“安全漏洞”，以此为理由在国际社会污名化中国的数字化设备，并鼓动盟友一起抵制中国的数字产品。

其次，美国不断扩大对华出口管制，中国的高科技产品特别是数字产品的供应链面临风险。再次，外国高科技企业在华投资（含已有投资）将面临严峻挑战。比如，由于掌握着全球高端芯片制造的关键技术，光刻机巨头荷兰阿斯麦（ASML）及荷兰政府一直是美国游说、拉拢、施压的重点目标。因此美国向荷兰政府施压，要求扩大目前的对华出口限制范围，禁止ASML对华出口部分DUV光刻机。美国甚至连盟友的企业都不“开绿灯”，韩国企业SK海力士计划在无锡升级一个存储芯片量产设施，该过程需要用到EUV光刻机，而这遭到了美国的极力阻挠。经营受限的外资企业为了得到需要美国商务部授权的设备，很可能会考虑将在中国的工厂迁往其他国家和地区。这不仅会导致外资的转移，还可能会引起税收和就业等一系列社会问题。

最后，随着美国在“新兴技术治理”的名义下，加紧争夺国际标准组织的领导权，中国参与新兴技术规则和标准制定将面临更大的挑战。近年来，随着中国在国际技术标准组织影响力的上升，美国智库、政府官员、立法机构等都将注意力转向了数字技术标准制定。

总之，美国技术民族主义会给全球成熟的供应链带来更多的不确定性。当前，美国通过制定一系列带有典型技术民族主义色彩的科技竞争战略与政策，力求在科技竞争中占据优势，并进而享受科技优势带来的经济红利。中国将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，强调要面向世界科技前沿，奋力抢占科技创新的制高点。科技竞争是国家竞争的重要组成部分，但中美科技竞争并不是“零和游戏”，在这个相互关联和相互依存的经济全球化世界中，开放式创新和跨境技术（含技术产品）流动依然是全球贸易体系的基础；以最优惠的价格为全球提供最优质的产品依然是科技创新的初心。任何国家的科技战略及政策都应该围绕培养良好的创新生态环境、培育科技竞争能力来展开，而非对竞争对手的恶意打压和限制。

上文略有删减

选自 |《人民论坛》杂志4月下
原标题 | 美国技术民族主义的历史源流与当代体现

作者 | 浙江大学世界史所、美国研究中心教授 刘国柱

新媒体编辑 | 常嫦

原文责编 | 孙渴