新闻第56期 | 美国又因涉俄对华实施制裁？ ——解读美国出口管制实体清单制度

作者  |  顾希薇   西南政法大学本科

         银   杏  中国人民大学J.M.

         陆桂婷  中央财经大学本科

         任彦锦  中央财经大学硕士

         雷陶菲  北大STL J.D.&J.M.

         黄铄媛  香港大学LL.M.

         曹炜嘉  圣路易斯华盛顿大学J.S.D

编辑 | 吴   青  浙江大学Ph.D. candidate

责编 | 戚琳颖  大连海事大学本科

美国又因涉俄对华实施制裁？

——解读美国出口管制实体清单制度

一、新闻热点回顾

自特朗普时期美国将中国列为战略竞争对手以来，“脱钩”已逐渐成为中美关系的关键词。2021年拜登上台后，对华出口管制依然是对外经济政策的重点。

图/商务部官网

近日，美方以涉俄为由，宣布将中国多家实体列入“实体清单”和“特别指定国民清单”实施制裁。4月15日，商务部发言人对此做出回应，表示美方的做法没有任何国际法依据，也没有联合国安理会授权，是典型的单边制裁和“长臂管辖”，严重损害企业合法权益并影响全球供应链产业链安全稳定，中方对此坚决反对。

二、美国的出口管制制度

（一）美国出口管制制度

出口管制清单制度是美国国家安全政策的重要组成部分，除了针对武器出口管制的《武器出口控制法》、《美国国际武器运输条例》以及针对特定国家的《伊朗交易制裁条例》等，美国现行适用最为广泛的出口管制法律为2018年《出口管制改革法》。该法确定了军民两用产品和技术出口管制的基本法律框架，其法条结构复杂，以控制军民两用货物、软件和技术的出口和再出口为核心。在此框架下，美国商务部制定的《出口管制条例》（Export Administration Regulations，以下简称“EAR”），通过附件的实体清单、未经证实清单、被拒绝人清单以及最终军事用户清单等对美国企业的出口实施管制。该制度目前已演变为美国针对中国实施的“法律战”，通过出口物资管控、阻断中资企业全球业务实施对华的战略遏制。

（二）实体清单

美国商务部产业与安全局（以下简称“BIS”）根据EAR，通过实体清单和其他出口管制清单，管控向特定最终用户出口受EAR管制的物项，以实现维护美国国家安全及外交利益的目标。实体清单（Entity List）是被列在EAR第744部分，包括企业、研究机构、政府或私人机构、个人、或者其他类型的非美国主体。美国政府认为这些主体从事了威胁美国国家安全或者外交利益的活动，从而对他们施加了特殊出口、再出口及境外转移许可要求。

（三）被列入实体清单的原因

根据EAR第744部分和第746部分，最终用户审查委员会（ERC）可以根据具体和明确的事实，将有合理理由相信已经参与、正在参与或者有重大风险参与或即将参与有悖于美国国家安全或外交政策的行为的实体（包括代表此类实体行事的实体）列入实体清单。

（四）企业可申请ERC启动移除程

实体清单条目移除的门槛相当高，需ERC全体一致同意方能作出决定。

实体清单企业/机构可通过电子邮件或邮寄的方式向ERC提出移除或修改其条目的请求，提交相关支撑材料打消美国政府的顾虑。

ERC要求申请者提供的材料信息涵盖范围广泛，不仅包括涉及美国管制物项的进口、销售以及最终用户，也可能涉及申请者的公司架构、股东、员工信息及商业秘密等。

通常情况下，ERC会在收到申请后的1—2个月正式回复是否启动移除程序。ERC将主动审查来自公开或非公开来源的信息，同时也可能要求申请者主动按照ERC的要求提供证明材料。若ERC根据书面信息无法在内部达成一致决定，ERC也可要求申请者在美国或第三国的美国使领馆与美国商务部代表面谈。

此外，由于美国国家安全问题以及ERC审查的商业信息的保密性质，BIS不向公众公布其作出决定所依据的任何详细信息或申请方与ERC之间的任何沟通内容。

三、美国出口管制行为对中方的法律风险分析

（一）俄罗斯军事最终用户外国直接产品规则

本次美国商务部将12个位于中国内地和香港的实体加入管制出口“实体清单”，这12家中国公司被指认为军事最终用户，适用俄罗斯最终产品规则。在介绍该规则之前，我们需要明确两个概念——出口管制分类号和商业控制清单。

我们在判断受EAR管制物项是否能出口、再出口或国内转移时，确认该物项的出口管制分类号(Export Control Classification Number，以下简称“ECCN”)是非常重要的一个环节。ECCN是BIS对管制出口产品的分类编码，主要根据出口产品的性质（即商品的类型，技术或软件及其各自的技术参数）对其进行分类。

而确定ECCN的重要依据便是商业控制清单(Commerce Control List，以下简称“CCL”），CCL由美国商务部工业与安全局发布，该清单列明了限制出口的敏感物品，包括商品、软件和技术等，并按照种类将商品分为10大类（category），每一类商品均包括5个组别（group）：A-设备、组件、零件；B-试验/检测/生产设备；C-材料；D-软件；E-技术。例如CCLD指的是CCL清单中的软件组产品，CCLE指的是CCL清单中的技术组产品。

一言以蔽之，为判断受EAR管制物项是否能出口、再出口或国内转移时，需要根据CCL清单确认物项的ECCN编号，如果该物项在CCL中没有对应的ECCN编号，则该物项应被指定为EAR 99。

结合上述概念，我们能更好地了解俄罗斯最终产品规则，其具体规定为：

1.关于产品范围。如果外国生产的物项符合(1)或(2)的条件，则落入产品范围，即属于俄罗斯军事最终用户外国直接产品规则的调整范围：

（1）“技术”或“软件”的“直接产品”。

如果外国生产的产品是受EAR管制且被归类在CCL D（软件组）或E（技术组）下，则满足上述条件的任何ECCN编号的“直接产品”，均落入俄罗斯最终产品范围。或

（2）整个工厂或工厂的“主要设备”生产的“直接产品”。

如果同时满足以下两个条件：

①  该外国生产的产品不是指定为EAR 99的物项；

②  该外国生产的物项是由位于美国境外的工厂或工厂的主要设备生产的。

那么，只要该工厂或工厂主要设备属于受EAR管制且被归类在CCL D或E产品组，则任何ECCN编号的“直接产品”，都落入俄罗斯最终产品范围。

2.最终用户范围。如果“明知”以下任一情况，则落入最终用户范围。

（1）该外国生产的物项将被用于产品零件、部件或设备生产或开发中，且该零件、部件或设备由带有“俄罗斯军事最终用户”标识的实体生产、采购或订购。

（2)带有俄罗斯军事最终用户标识的实体是交易方，例如“买方”“中间收货人”“最终收货人”或“最终用户”。

外国生产的物项如果同时落入1.所规定的产品范围和2.所规定最终用户范围，则可以判断受到EAR的管制。根据上述规定受EAR管制的外国生产的物项，其许可证要求、许可证审查政策以及许可例外的适用情况，参见EAR§746.8。

（二）本次被列入实体清单的法律后果

根据EAR§746.8的内容，具体的法律后果主要包括：

1.施加许可证要求

即对其出口、转出口或境内转让任何受EAR管辖的物项均需事先向美国商务部申请许可。

绝大多数情况下，向被列入实体清单的实体出口受美国管制的物项，均需事先获得许可证，并且大多数许可证申请适用“推定拒绝”的审查政策——即直接推定应当不签发许可证，除非申请人提供足以推翻该推定的相反证据，否则BIS将拒绝签发出口许可证。

2.其他实体不得协助从事EAR违规交易

在没有获得许可证的情况下，被列入实体清单的实体除了不能采购受EAR管制的物项之外，其他实体也不得通过任何形式向被列入清单的实体提供受EAR管制的物项，或为其提供获取EAR管制物项的相关服务，否则也可能违反EAR的规定。

3.外国生产的“直接产品”，根据俄罗斯军事最终用户的外国直接产品规则受EAR约束。

由此可见，本轮列入实体清单的12家中国公司，未来将可能难以从美国进口商品、技术、软件，也很难从第三国进口美国原产商品、技术和软件，并可能进一步面临俄乌局势等国际形势的影响。

四、后续影响

（一）对中国企业发展产生冲击

美国对华不断收紧出口管制政策,将我国多家企业列入“实体清单”和“特别指定国民清单”,从短期来看，必然对企业产生不利的影响。

企业一旦进入清单，极有可能受到长期出口管制制裁，这将对企业经营发展造成极大阻碍。虽然近年我国政府不断加大对科技创新的支持力度，但由于中国在技术创新方面起步较晚，基础科学研究短板突出，研发动力不足，部分国内企业仍依赖美国技术，短期内实现自主创新的难度较大，中国企业难以在短时间内解决关键技术的替代问题将会导致产业链断裂、经营状况恶化。此外，美国出口管制要求企业严格检查是否与“清单”内企业有所往来，并要求其“审慎选择商业伙伴”，因此清单内中国企业的海外商誉难免受损，海外发展空间受限。

（二）中国在危机中孕育新的生机

从长期来看，出口管制政策将使中国获得发展的新契机。首先，美国的出口管制政策倒逼中国企业提升自主创新能力。现下美国收紧对华出口管制政策，中国经济增长转而寄希望于本土研发企业。因此，对于本土研发企业来说，突破国外垄断与开拓国内市场将成为其发展的必由之路。

其次，中国及其企业的抗风险能力大大增强。中国的改革开放进入攻坚期，美国对华的打压政策或许是一种必然,但这也可能成为我国强化风险应对能力、维护国家安全的一次历史契机。如今，中国政府在坚持科教兴国背景下，提出“制造2025”战略，以更好应对美国出口管制所带来的“卡脖子”问题。与此同时，美国出口管制政策削弱了盟国对其的信任，而中国积极参与国际事务，维护开放、包容、非歧视的基本价值，有利于我国国际地位的提升及国际话语权的增强。

五、中方应对措施

对于美国针对中国企业的出口管制，中方采取了多轮应对措施：

（一）“不可靠实体清单”制度

2019年5月，中国商务部宣布，将设立“不可靠实体清单”制度，对外国企业采取相应的制裁措施，并于次年发布《不可靠实体清单规定》（商务部令2020年第4号），该清单主要针对美国的出口管制措施。对不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业目的对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的外国企业、组织或个人，将列入不可靠实体清单。目前已被列入该清单的企业有参与对台湾地区军售的洛克希德·马丁公司、雷神导弹与防务公司。

（二）加强芯片自主研发

2020年底，国务院发布了《关于加快集成电路产业发展的若干意见》，其中提出了一系列支持政策，旨在加强中国在芯片制造领域的自主研发能力，降低对进口芯片的依赖。

（三）阻断外国不当禁止行为

商务部于2021年颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（商务部令2021年第1号），该规定根据《中华人民共和国国家安全法》制定，将“外国法律与措施不当适用”定义为“不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”。该规定内容包括如下五点：要求中国公民、法人或其他组织遇到“外国法律与措施不当适用”后，有义务在30日内向商务部报告；中华人民共和国设立评估不当域外适用的工作机制，就可能的不当域外适用进行评估确认；经评估确认的，国务院商务主管部门可以发布禁令；因不当域外适用造成损失的，可在中华人民共和国法域追究民事责任；违反报告义务及禁令的，可以予以处罚。