美国学生贷款债务纾困方案解析

文/清华大学五道口金融学院院长、教授廖理，清华大学五道口金融学院副研究员张伟强

学生贷款问题一直是美国社会关注的重要问题，是历任美国总统和历届国会选举中的热议议题。学生贷款设计之初的目的是减轻公共财政负担，由大学生及其家庭更多地承担高等教育费用，但实际情况是给家庭和政府财政带来了沉重负担。2022年8月美国政府推出的学生贷款债务纾困方案，能够在短期内大幅降低现有借款人的负担、降低贷款规模和借款人数，但不能从根本上解决学生贷款问题，需要付出巨大的财政成本，而且纾困方案能否最终实施仍存疑问。

美国学生贷款的大规模推广始于第二次世界大战后。为帮助大量退伍军人解决就业和生活问题，政府出资资助退伍军人上大学，开启了高等教育精英化向大众化的转变。经过70多年学生贷款制度历次变革，目前存在如下问题：

飞速增长的贷款规模和负债人数

过去近20年内，学生贷款是美国家庭中增长最快的负债。在美国家庭全部债务中，2004年学生贷款占比只有3.8%，2021年已经升至10.1%。从图1可以看出，2021年的学生贷款规模高达1.58万亿美元，与2004年相比增长了359%，而同期汽车贷款和信用卡分别只增长了100%和19%。从2010年起，学生贷款已经成为美国家庭除了住房抵押贷款之外规模最大的负债。

学生贷款不仅规模大，负债人数和人均负债总额也上升较快。从图2可以看出，2021年美国有4337万人背负学生贷款债务，约占美国劳动力人口的四分之一，与2004年相比增长了90%。从图3可以看出，学生贷款的人均负债规模也在同期上升。2021年，人均学生贷款规模的平均值和中位数分别是3.6万和1.9万美元，分别比2004年增长140%和133%。

沉重的还款负担

第一，五成以上的借款人还款金额不高于同期利息。如果贷款的还款金额没有超过同期的贷款应偿还利息，就会出现债务规模不变或者上升。从图4可以看出，2004年至2019年，只有不到40%的借款人贷款规模在下降，约50%的借款人的贷款规模不变或者上升，不考虑新增债务的情况下，这些人每年的还款金额都没有超过利息，而处于90天以上拖欠或者违约状态的借款人也呈现逐年上升态势，从期初的9%上升至15%。2020年和2021年，受新冠疫情影响，美国对学生贷款实施了暂停还本付息，这在降低贷款违约的同时，更大比例借款人的贷款规模出现上升。

第二，高逾期率。根据贷款风险与收益相匹配原则，利率越高的贷款逾期率越高，一般情况下，信用卡利率远高于学生贷款利率，信用卡违约率在理论上要高于学生贷款的违约率。但从图5可以看出，2011年及之前信用卡的逾期率高于学生贷款的逾期率，但2012年至2019年间，信用卡逾期率出现了大幅下降，而学生贷款逾期率保持高位，导致学生贷款的逾期率明显高于信用卡的逾期率。在2020年和2021年，受新冠疫情影响，美国对学生贷款实施了暂停还本付息，这大幅降低了学生贷款的逾期率。

第三，贷款老龄化。学生贷款借款人还清欠款的年龄越来越大。以美国前总统奥巴马为例，他1983年和1991年分别在哥伦比亚大学和哈佛大学获得学士和博士学位，直到2004年他才还清学生贷款，此时距离他本科毕业已经有21年，距离他未来当选美国总统只有4年。2022年，美国国会中有44名议员（占议员总数的8%）的学生贷款债务超过1万美元，他们的平均年龄接近50岁。

从图6可以看出，50岁及以上的学生贷款借款人比例在逐年增加。从贷款人数上看，50岁及以上的人数占比从2004年的11.7%上升至2021年的20.2%，提高了8.6个百分点；其中，60岁及以上人数占比从2004年的2.5%上升至2021年的8.1%，提高了5.6个百分点。从贷款余额上看更严重，50岁及以上的借款人背负学生贷款余额占比从2004年的10.4%上升至2021年的22.8%，提高了12.4个百分点；其中，60岁及以上借款人背负学生贷款余额占比从2004年的1.9%上升至2021年的8.0%，提高了6.1个百分点。

财政负担而不是财政盈余

学生贷款在设计之初的目的是减轻公共财政负担，由大学生及其家庭更多地承担高等教育费用。与此同时，学生贷款利率设定的是比十年期国债利率高出2.05到4.60个百分点，加上1.05%至4.30%的贷款手续费，这意味着即使对贫困学生的学生贷款进行补贴，平均而言政府预计每借出1美元可赚取3美分。设计之初是希望通过学生贷款赚钱，即学生贷款可以为政府财政提供收入。但2022年美国政府问责局的一份报告显示，学生贷款本来计划在1997年至2021年能够为政府带来1140亿美元的财政收入，但是实际情况是为政府财政带来了1970亿美元的成本，实际情况与预计相差了3110亿美元。

学生贷款问题一直是美国社会关注的重要问题，是历任总统和历届国会选举中的热门议题。2022年8月，美国现任政府公布了学生贷款债务纾困方案，其主要内容如下：

一次性债务减免1万或者2万美元

一次性债务减免定位于中等和低收入家庭，为其减免学生债务1万美元或者2万美元。年收入低于12.5万美元（或者家庭收入低于25万美元）的学生贷款借款人被定义为中低收入者，他们最高将被注销1万美元的债务。这里12.5万美元的收入标准综合考虑了美国中等收入多种计算方法，例如，方法一是收入中位数的两倍（2020年是13.5万美元），方法二是收入分布的80分位数（2020年是11.0万美元），方法三是收入贫困线的5倍（2020年是10.9万美元）。

如果借款人上大学时属于低收入家庭，且当前年收入低于12.5万美元（或者家庭收入低于25万美元），将被额外多可注销1万美元的学生贷款债务，合计可注销2万美元的债务。在这里，上学时属于低收入家庭的定义是借款人上大学时获得过佩尔助学金（Pell Grant）。佩尔助学金只面向家庭经济收入较低的大学生，大约有三分之一的大学生能够获得佩尔助学金。

这里的最高1万美元（或者2万美元）是指与借款人的债务余额相比。如果借款人的债务余额高于1万美元（或者2万美元），将可以获得1万美元（或者2万美元）的减免。当债务余额没有超过1万美元（或者2万美元）时，则以借款人的债务余额为限。例如，一个曾获佩尔助学金借款人的债务余额是0.5万美元，他只能获得0.5万美元的债务减免。

降低借款人的还款负担

收入比例还款是指借款人的每月还款金额根据其可自由支配收入的百分比来决定，收入高的借款人还的多，收入低的借款人还得少甚至是零还款，还款20年后（本科生借款人）或者25年（研究生借款人）注销其剩余债务。这次美国政府提出了新的更慷慨的收入比例还款方案：第一，提高还款门槛。原方案中，借款人还款门槛是联邦贫困线的150%，收入减去这个门槛等于可自由支配收入。新的方案则将还款门槛提升至联邦贫困线的225%，自动降低了可自由支配收入，减轻了每月应偿还金额。以2020年13590美元的联邦贫困线估计，还款门槛将从20385美元提升至30578美元。第二，贷款利息将不再资本化。原方案中，如果借款人每月还款金额低于应还贷款利息，则差额部分会被计入贷款本金，这样会出现学生贷款越还越多的现象，对于努力还款的借款人是一种心理伤害。新的方案中，贷款利息将不再资本化，即使借款人当月还款金额是零，借款人的贷款余额也不会上升。第三，大学生借款有更低的还款比例。原方案中，大学生和研究生借款的每月还款比例都是10%，即还款金额等于可自由支配收入的10%。新的方案，大学生借款的还款比例从10%降为5%，即还款金额等于可自由支配收入的5%，这大幅降低了大学生借款的还款金额。研究生借款由于借款人收入更高，维持原有的比例10%不变。第四，低负债者更快地注销债务。原方案中，只有还款20年（或者25年）后，学生债务才能得到免除。新方案中，对于那些初始借款金额不超过1.2万美元的借款人，在他们连续还款10年后将免除所有债务。这个措施最大的受益者是社区大学的学生，他们学习期限短（2年）且贷款金额少，将在毕业10年后远离学生贷款债务烦扰。第五，简化参加收入比例还款手续。之前的收入比例还款手续相对复杂，如借款人需要每年计算自己的收入上报，确定下一年的还款金额，导致收入与还款在时间上的不一致。未来会将学生贷款系统与个人收入税收系统打通，自动提取借款人的收入信息，减轻借款人的负担。

一次性的公共服务债务减免

公共服务债务减免（Public Service Loan Forgiveness，简称PSLF）是指借款人在为政府或者合格的非营利组织全职工作，在此期间进行了120次（可以不是连续的）收入比例还款后，可以免除学生贷款的剩余金额。为政府工作的含义非常广泛，包含为联邦、州、地方和部落政府机构工作，如军队、公立的中小学、公立学院和大学、公共儿童和家庭服务机构、公共交通、水、桥梁和住房管理局等。合格的非营利组织是指免税和虽不免税但提供合格服务的组织，如私立中小学、私立学院和大学以及数千个其他组织。

之前的公共服务债务减免也存在，但这次降低了一些限制条件，使借款人更容易获得债务减免。例如，直接贷款和其他贷款、不同的还款计划类型都符合条件，即使贷款有逾期也可以获得，只要还款120次及以上，即使目前不在政府机构或者合格的非营利组织全职工作也可以申请等等。

这种公共服务债务减免有时间要求，必须在2022年11月1日之前申请，之后申请无效。

延长已有的债务宽限期限

新冠疫情的暴发给家庭带来了巨大的财务不确定性，2020年3月，随着《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》（以下简称“CARES法案”）通过，学生贷款的债务宽限救助措施被立法确认，为期6个月。债务宽限包含三个方面的内容：（1）暂停本息偿付，即宽限期内借款人不需要偿还任何本金或者利息；（2）不计利息，宽限期内借款人的债务利息被设置为零，债务余额不会上升；（3）暂停学生贷款的催收工作，即不对已经逾期或者违约的学生贷款进行催收。

债务宽限本来只是一个临时性措施，第一次宣布时有效期只有6个月。但是，由于学生贷款影响广泛，即使CARES法案的其他救助措施已经结束，其间也更换了总统，但债务宽限措施却历经9次延期（详见表1），时间长度超过3年。最短的延期在特朗普即将离任的2020年12月4日做出，只延期了1个月。最长的延期在2021年1月做出，是拜登就职的第一天，延期长达8个月。

2022年8月，美国政府宣布，债务宽限再次延长3个月，截至2022年12月31日。2022年11月，由于法院叫停了债务取消计划，债务宽限计划又被延期至2023年6月30日，具体时间根据最高法院的裁决确定。

能够短期大幅降低现有借款人的负担

纾困方案能够显著降低现有借款人，特别是低收入借款人负担。美国大学毕业生的借款金额平均只有6000至8000美元，远小于同期研究生的借款金额，但是本科生的违约率远高于研究生的违约率。研究生特别是医学、法学和商科的研究生虽然贷款金额较大，但他们毕业后的收入更高，贷款还款负担反而不重。大学生特别是那些中途辍学的大学生，虽然贷款金额较低，但他们离开校园后收入较低，学生贷款还款就成了大问题。纾困方案能够将贷款余额小于1万美元（最高2万美元）借款人的债务一笔勾销，约有2000万借款人（占现有借款人总数的43.5%）不再背负学生贷款债务，2100万人部分降低了负债金额。纾困方案的其他措施，如提高收入比例还款的还款门槛、降低还款比例都有助于帮助学生贷款中的弱势群体，起到降低借款人负担的作用。

能够短期降低贷款规模和借款人数

纾困方案短期内能够降低贷款规模和借款人数，但5到7年内贷款规模和借款人数会恢复至目前水平甚至更高。短期内，一次性债务减免预计会为4000多万人提供最高2万美元的债务减免，其中有2000万人的学生贷款债务会完全取消，预计减免总金额4300亿美元，因此短期内会减少大约40%以上的借款人数和30%贷款余额。但是，美国每年高等教育入学人数是2000万左右，其中700万人申请学生贷款，在未来3至5年借款人数将恢复至目前水平。此外，近年来美国政府每年发放学生贷款约1300亿美元，回收学生贷款本金约600亿美元，学生贷款余额每年净增700亿美元左右，在未来5至7年学生贷款余额会恢复至目前水平并继续上升。

不能够从根本上解决学生贷款问题

学生贷款问题产生的原因主要来自两个方面：一是高等教育投资收益率的下降。过去二十年，高等教育的教育成本（包含学费、食宿费和书费等）从10820美元每年上升至25910美元每年，增长了139%，而同期毕业生收入只增长了48%；二是高等教育投资风险的上升。随着高等教育从精英化向普及化的转变，越来越多的人可以（贷款）上大学。对于适应大学生活，能够获得学位的人来说，上大学能够提高他们的收入；反之，对于背负学生贷款债务却不能获得学位的人来说，上大学并不能提高他们的收入。近年来，虽然美国大学（入学后6年）毕业率有所提升，在60%左右，但仍有近40%的大学新生没有获得学位。在所有背负学生贷款的人中，40%的人没有获得学位。纾困方案对于上述问题，并没有提出对应的解决方案。

需要付出巨大的财政成本

纾困方案的成本分为三个部分：一是一次性债务取消最高1万美元或者2万美元成本。大约2000万借款人有资格消除全部债务，而另外大约2100万借款人有资格消除部分债务，债务取消预计耗资约3600亿美元。二是降低还款负担成本。新的收入比例还款方案下，借款人的还款金额更少，还款期限更短，预计新增财务成本700亿美元。三是债务宽限延期成本。受新冠疫情影响，2020年开始的学生贷款债务宽限，免除了债务人的还本付息和计息，原计划2022年8月31日结束，纾困方案将债务宽限延长了4个月，预计新增财务成本200亿美元。三项合计财务成本预计达到4500亿美元。而在美国2022财年，联邦政府的财政收入、财政支出和财政赤字是4.90万亿、6.27万亿和1.38万亿美元，纾困财务成本分别占当期财政收入、财政支出和财政赤字的9.2%、7.2%和32.6%。

纾困方案能否最终实施仍存疑问

学生贷款债务纾困方案目前已被暂停。学生贷款债务纾困方案依据的法律是2003年《学生高等教育救济机会法案》，该法授权教育部长在国家紧急情况下减轻学生贷款负担。2020年3月的学生贷款债务宽限就是依据这个法案。但2022年是不是处于类似新冠疫情期的国家紧急情况就存在争议。当地时间2022年11月10日，美国联邦地区法官判决学生贷款债务纾困方案是对法律的曲解和滥用，违反了宪法赋予国会的立法权。最高法院已接受了美国政府的上诉，对纾困方案的合法性进行审查，预计2023年6月会做出判决。考虑到目前最高法院中保守派法官占绝大多数，纾困方案的前景不容乐观。

（文章来源：《清华金融评论》2023年5月刊总第114期）

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