2023.06.18

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导读：财政加力稳增长下，除了专项债发行提速、加快财政支出等常规操作外，是否动用政策性开发性金融工具、专项债限额、特别国债等引发市场讨论。

作者 | 第一财经 陈益刊

当前经济恢复基础仍不牢固，国务院研究推出新政稳增长，而担当稳增长重任的财政政策将加码已毫无悬念。

尽管下一步积极财政政策如何加力仍有待观察，但并非无迹可寻。

根据今年已有政策部署和往年经验，多位接受第一财经采访的专家普遍认为，为了稳投资稳增长，目前还剩2万多亿元待发的新增地方政府债券尤其是专项债券，可以加快发行进度，并提高使用效率，尽快形成实务工作量。而财政支出也可以靠前发力。减税降费政策也可以适时优化完善出台，比如延续和优化新能源汽车车辆购置税减免政策将会出台，以促进新能源汽车消费等。

另外，专家们还建议，为了稳投资，还可以考虑动用政策性开发性金融工具，动用专项债结存额度等，必要时可以考虑发行长期建设国债等。在促消费方面，可以考虑通过消费券、加大对弱势群体等支出力度等促进消费。

此外，国务院明确在防范化解重点领域风险方面研究提出了一批政策措施。而地方政府债务风险尤其是隐性债务风险防范方面，专家预计将有新举动。

财政如何加码引关注

针对经济形势新变化，近日国务院常务会议围绕加大宏观政策调控力度、着力扩大有效需求、做强做优实体经济、防范化解重点领域风险等四个方面，研究提出了一批政策措施。会议强调，具备条件的政策措施要及时出台、抓紧实施，同时加强政策措施的储备，最大限度发挥政策综合效应。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒告诉第一财经，近期的财政数据反映出经济下行压力较大、财政逆周期调节的作用有必要进一步发挥。

财政部最新数据显示，今年1-5月累计，全国一般公共预算收入99692亿元，同比增长14.9%。全国一般公共预算支出104821亿元，同比增长5.8%。1-5月累计，全国政府性基金预算收入18657亿元，同比下降15%。全国政府性基金预算支出34343亿元，同比下降12.7%。

如果剔除增值税留抵退税造成的前期基数过低，分析师们发现5月份全国一般公共预算收入增速大幅回落，而卖地收入也再度转负，这跟部分经济指标回落相关，经济恢复仍不牢固。受制于收入增长发力，财政支出也有所放缓。

罗志恒表示，政府性基金支出增速降幅进一步扩大，一方面与土地出让收入大幅下降有关，另一方面与专项债发行进度有待进一步加快有关，这导致1-5月狭义基建投资增速较1-4月有所下行。今年1-5月新增专项债发行2.3万亿，略低于去年同期的2.36万亿，有必要进一步加快进度并尽快使用结存限额。

积极财政政策发力的一大重要政策工具是专项债，今年总额3.8万亿元专项债发行进度已经过半，不过略低于去年同期。随着财政部前期将全年新增债务限额下达至各省份，近期已经有十多个省份陆续调整预算，将额度进一步分配给市县，这有利于后续地方加快发债。多省表态加快债券发行使用，以稳投资稳经济。

光大证券董事总经理、首席宏观经济学家高瑞东表示，近期财政系统正组织申报2023年第二批专项债项目，随着财政部将今年剩余地方债额度下达至各省市，后续新增专项债发行有望边际提速，并在三季度基本发完，后续政策将侧重支持专项债尽快形成实物工作量、提升资金使用效益，以更好发挥稳增长功效。

去年下半年中国推出了总额约7400亿元政策性开发性金融工具，这被视为“准财政”工具，有力补充了一批交通、能源、水利、市政、产业升级基础设施等领域重大项目的资本金，从而撬动更多民间投资，迅速推动基础设施建设实物工作量的形成。

在当前经济形势下，不少专家建言可以考虑继续动用政策性开发性金融工具，以撬动投资稳经济。

高瑞东认为，从资金来源角度来测算，今年上半年基建投资的高增主要源自去年上半年政策性工具的缺失。而对于今年下半年来讲，如果不出台新增政策性金融工具，那么相比去年基建投资资金的增量将大幅减少，从而使得基建投资增速大幅承压。因此关注下半年新增政策性金融工具的出台。

当然，从往年来看，弥补资金缺口的方式，还有动用专项债券结存额度（去年动用了5000多亿元），发行特别国债（比如2020年发行1万亿元抗疫特别国债）等等。

“可考虑继续通过政策性开发性金融工具来稳增长，发挥财政和金融的协同作用，发挥出杠杆效用。另外尽快使用专项债结存限额空间，目前还有1万多亿的空间。”罗志恒说。

他还建议，由于中央举债空间更大且成本更低，可考虑发行长期建设国债，一是支持基建，对冲总需求快速下行，确保宏观大盘稳定，确保预期和信心稳定；二是腾出的财力空间用于保障民生，对低收入人群发放补贴，提高农村居民的养老金水平，为公众提供更多优质的民生服务，促进消费或提高居民的抗风险能力，确保社会和人心稳定。

一位资深财税专家告诉第一财经，除了传统加大政府投资方式外，宏观调控是否会有一些新的思路和做法、出现一些改变受到关注。

中金公司首席经济学家彭文生近日撰文称，财政扩张首选是扩大消费的财政政策。此类政策一方面有利于刺激短期增长，另一方面可以在长期促进科技创新水平。中国仍有较大扩大消费空间。市场友好型的财政扩张着重促进消费。

促进消费的财政手段较多，比如税费优惠政策、财政补贴、转移支付等。

比如，6月2日的国务院常务会议研究促进新能源汽车产业高质量发展的政策措施，其中一项举措正是延续和优化新能源汽车车辆购置税减免政策，这有利于释放新能源汽车消费潜力。

彭文生建议，可以调整支出结构促进消费。比如，增加面向农村老年人等弱势群体的转移支付，增加教育和医疗等公共服务保障支出，将失业年轻人纳入社会保障体系，降低固定资产投资支出占比等。

罗志恒认为，市场对于财政发放消费券的呼声也比较高，认为其能改善居民资产负债表，提振居民消费意愿和能力。考虑调动地方积极性和地方财政可承受能力，建议通过中央和地方政府分地区、按比例的方式来发消费券。例如西部地区可能是中央承担80%、地方承担20%，中部可能就是五五分，东部地区可能主要是由地方政府承担，然后中央承担20%。这样既能减轻地方政府负担，又能调动其积极性，最终提振全国居民消费。

助力化解地方债风险

目前中国地方政府债务风险总体安全可控，但地方政府债务分布不均匀，有的地方债务风险较高，还本付息压力较大。而今年以来一些事件折射部分地方财政困难，偿债压力加大，引起市场对个别地方政府债务风险的担忧。

而近日国常会明确在防范化解重点领域风险方面，研究提出了一批政策措施。前述资深财税专家表示，目前一些地方政府债务已经拖累当地政府投资，个别地方对化解债务风险也有强烈诉求，在这一背景下，结合国常会相关表述，预计在化解地方债风险上有新动作。

罗志恒认为，在防范化解重点领域风险方面，当前比较突出的风险是地方债务风险，事关金融风险，要尽快采取措施防范化解。从短期看可能还是以时间换空间，拉长债务周期、通过市场化谈判压降成本；同时针对问题严重的区域，中央有必要采取有条件的救助和置换，即问责与债务置换同步进行，平衡系统性风险与道德风险，解决部分债务问题较为严重的省份的债务问题。

中国财政科学研究院研究员赵全厚近日在2023中国城市发展金融赋能研讨会上认为，当前部分地方政府忙于偿还债务，一定程度上影响了积极财政政策效能释放。因此要从缓解城投流动性问题入手，将积极的财政政策从地方债务偿还的压力中释放出来，以提升积极财政政策的效能。

赵全厚建议，当前地方政府法定债务率已经超标（120%），可以探讨是否将债务率预警线提高至150%，以提高隐性债务显性化空间。由于隐性债务化解空间指标不多，是否可考虑延长地方政府隐性债务化解时间，比如延长因疫情冲击的三年时间，缓解地方政府及融资平台的债务流动性压力。

目前中国地方政府债务风险主要集中在隐性债务，隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而举债主体往往是地方政府融资平台公司（也被称为“城投”）。2017年以后中央强化隐性债务监管，遏制隐性债务增量，稳妥化解存量隐性债务。

财政部曾公开表示，当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控。目前广东、北京率先实现了全域无隐性债务。但个别省份也公开表示，受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难。

今年政府工作报告称，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。中央与地方今年预算报告要求，今年加强地方政府债务管理，比如督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。

多位地方债专家表示，当前隐性债务风险防范思路跟此前一致，即坚决遏制增量隐性债务，稳妥化解存量隐性债务。但今年会针对性解决一些问题，比如对于一些隐性债务期限短、利息高的现状，政府明确拉长期限、降低利息，用时间换空间。

财政部明确，今年继续抓实化解地方政府隐性债务风险，尤其是加强地方政府融资平台公司治理。今年初财政部部长刘昆接受采访时谈到隐性债务问题时再次强调，下一步要打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型。

而央行官员年初也表态，今年积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。

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