聚焦丨中美政经论坛（第8期）《美国经济制裁制度及应对》报告发布与研讨会成功举办

7月18日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第8期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。凤凰网风直播、新浪微博、中国网、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、教授刘青主持，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，法学院副教授，司法部信息安全与智能装备重点实验室研究员邓矜婷执笔报告。相关领域知名专家学者戴昕、李丽、李巍、刘元春、宋国友联合解析。

论坛第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，法学院副教授，司法部信息安全与智能装备重点实验室研究员邓矜婷发布题为《美国经济制裁制度及应对》的报告。

报告围绕以下几个方面内容展开：

一、 美国经济制裁的制度体系

二、 美国经济制裁的执行机制

三、 美国经济制裁制定及执行的影响因素

四、 美国对我国实施经济制裁的扩张及影响分析

五、 我国应对美国经济制裁的建议

一、美国经济制裁的制度体系

首先，美国是当今世界采取经济制裁最多的国家，其经济制裁法律体系源于第一次世界大战时期的《与敌国贸易法》（Trading With the Enemy Act, TWEA）。一战时期，美国同其他协约国一起对同盟德国采取贸易封锁政策，为了集中权力应对外部威胁，国会将其对外贸易权于1917年通过《与敌国贸易法》授予总统，避免其效率低下的决策机制耽误作为三军统帅的总统在合适时间采取适当措施应对外部威胁。当一战结束后，国会授予总统的权力没有随着战争结束被收回，而是被固化为总统行政权力的一部分，只要国家处于战争期间总统就可以随时采取经济制裁。1933年，罗斯福就任总统后宣布国家紧急状态后的第5天，国会通过了草拟的《紧急银行法案》（Emergency Banking Act），将《与敌国贸易法》的适用范围修改为“在战争期间或在总统宣布的国家紧急状态期间”，即在非战争期间，总统宣布国家紧急状态后也可以援引《与敌国贸易法》采取经济制裁。同样，总统在非战争期间采取经济制裁的权力没有随着大萧条的结束被收回，而是被固化为总统的行政权力，被总统用于解决各种外交问题。同时，总统也利用经济制裁的权力解决各种内政问题。这种滥用经济制裁权力的做法引起了国会的担忧和民众的不满。其次，美国经济制裁制度的发展演变过程是冷战结束后，以联合国为核心的国际秩序逐渐健全，和平和发展成为时代主题。相应地，美国经济制裁制度也适应时代主题发展演变，出现了三个方面的变化，一是国会在人权、禁毒、反恐、网络等领域频繁通过专门制裁法案；二是国会通过的专门制裁法案一般包括次级制裁条款；三是国会通过的专门制裁法案倚重金融工具。

二、美国经济制裁的执行机制

一是美国经济制裁的执行机制。在美国庞大的经济制裁法律体系下，需要一个非常成熟和庞大的执行机构体系进行支撑，可以分为几个层次，国会和总统处于决策层面，商务部、财政部、国务院等则负责实施各类制裁。其中，核心的执行机构是(美国财政部海外资产管理办公室)OFAC, 因为几乎其他的执行机构在执行经济制裁决定时都会跟OFAC发生联系，例如清单的制定等。其次，由于经济制裁涉及范围较广、内容较多，因此在实施经济制裁的过程中，很多部门都参与其中，依据各自的职权范围分工合作，共同实施制裁措施。各个机构并不是完全独立没有任何交集的，各个机构在制裁过程中进行密切合作。二是美国经济制裁的执行实施种类及特点。目前美国的执行措施多种多样，实践中主要运用以下几种：资产冻结、资产没收、禁止交易、禁止金融交易、进出口管制、禁止入境、反对国际金融机构贷款、截断美元获得渠道与使用能力和制裁银行体系等。

三、 美国经济制裁制定及执行的影响因素

首先，法案本身的制定及通过大致分为以下六步：发起立法提案、委员会审议（一读）、议会审议与辩论（二读）、议会投票表决（三读）、两院联席协商委员会、总统签署或否决。其次，当前所制定的经济制裁法案通常援引已有法案，规定制裁的内容、采取的制裁措施以及执行机关。为保持法案的稳定性，除直接制裁型法案，通常做法为在法案中授权某机关制定清单。在清单的制定过程中，会经过收集公众意见、举行听证会等程序。此外，美国经济制裁执行的过程同样是一个漫长的过程。较为重要的是，如果已经确定了清单的制裁对象，一旦公布还是有很多情况是可以影响其执行的。例如，不断质疑清单和申请许可证。在执行过程中如果已经遭受制裁，可以申请复议解除；当制裁决定被维持时，可以考虑再次申请复议。甚至还可以根据美国《联邦行政程序法》或《美国法典》的条款就相关行政决定向美国联邦法院申请司法审查，包括提起对美国政府的诉讼、申请临时禁令、提起间接诉讼。

四、 美国对我国实施经济制裁的扩张及影响分析

美国对我国的经济制裁呈现出更加严峻的态势，经济制裁的目的会更加明确，数量有增无减，从而更加维护美国的经济利益。拜登自上台以来美国持续采取了一系列针对我国企业的经济制裁。值得强调的是，将知识产权和政府补贴逐渐拉到了美国政治的视野中，认为无论是政府补贴还是知识产权都有可能对全球的经济造成一定影响。《竞争法案》第3402款的知识产权盗窃清单，旨在针对受益于对美知识产权盗窃和强制技术转移的我国央企，以应对中国经济的挑战和解决中国经济战略中对美不利的部分。因此，该清单有较大可能是为经济制裁而做准备的。该条款明确要求国务卿会同商务部和司法部部长等在法案实施后一年内制定该清单，并在此后五年内每年更新一次。《2022年美国竞争法案》规定政府补贴清单明确要求国务卿与商务部长和美国贸易代表在法案实施后一年内制定中国补贴清单，并在此后五年内每年更新一次。此外，从美国对我国实施经济制裁的影响上来看，受制裁的领域均为我国颇具竞争力的行业，如半导体、棉花、光伏、生物医疗等。受制裁的企业均为行业龙头或具有相当行业影响力的企业，如海尔、华为、中兴、腾讯等。在区域经济和国家经济中，这些企业都有着举足轻重的地位。特别是针对新疆棉花的美国经济制裁，将影响到新疆人民的家庭收入，阻碍新疆地区的经济发展，影响我国“一带一路”国际合作推进。另外对新疆棉花的制裁将通过产业链关联，波及棉花产业中游企业，影响长三角等区域的经济。

五、 我国应对美国经济制裁的建议

第一，我国应当建立经济制裁风险预防指导制度。一是由政府或高端智库主导，对国外的前沿经济制裁政策进行分析，梳理要点和趋势，给予企业有效指导。二是我国政府应当建立经济制裁合规培训制度，定期对企业高级管理人员进行合规培训，指导在美国经营发展的企业合理遵守美国政策，避免触及美国经济制裁的主要条款。其次，应当运用《反外国制裁法》主动反击经济制裁，为我国企业形成被动防御和主动反制并存的全方位保护体系。第二，我国还应当适时主动出击，团结其他各方力量。面对霸权主义和强权政治，应该在世界范围内开展统战工作，积极争取国际组织及跨国公司的支持，开展应对美国经济制裁的防御工作。具体可表现为以下四点：一是发起针对美国相关制裁法案的国内诉讼和国际诉讼；二是争取跨国公司的支持；三是争取国际组织的支持；四是主导新的国际供应链溯源、成立行业标准组织。第三，我国应当通过双边路径、多边路径增强和利用在现有国际组织的影响力，应对美国经济制裁。双边路径是让对“国家安全”有相似观点的国家达成双边共识，进而推动国际经贸协定的双边化。这种双边化可以发展成为替代世贸组织多边争端解决机制的一种方式。多边路径就是抓住WTO以及相关规则的改革机遇，推动WTO争端解决机制的改革，使其更好地遏制美国借口国家安全，对我国进行经济制裁，行贸易保护之实的行为。

论坛第二单元，各位专家针对美国经济制裁体系及其在当前国际环境下的运用和美国经济制裁体系对中国和国际社会的影响以及中国如何应对发表自己的真知灼见。

北京大学法学院长聘副教授戴昕主要从四个方面发表了观点。首先，美国的制裁虽以法律形式呈现，但具有很强的政治性和策略性。而由于美国的制裁立法过程在国会中通常会经历较长的时间才能完成，因此提供了进一步观察研判的时间窗口。其次，美国宪政体制强调立法权和行政权的结构性分离，制裁立法的内容通常是国会宽泛授权并要求行政机关制定具体措施，因此行政机关在保留较大自主决定空间的情况下，往往会以其受到国会立法要求为名，提高其在外交中的谈判要价。第三，由于制裁的实施都要依靠行政机关的具体操作，因此仅从法规条文的字面规定入手，未必能够掌握制裁的实际执行情况，需要对制裁的实施情况和灵活度进行更细致的观察，尤其是多从行业企业等方面收集一手信息。最后，就应对而言，戴老师提出应要策略性地运用法律手段。美国制裁的法律依据是美国国内法，以诉讼方式挑战其合宪性，虽然获胜希望不大，但在诉讼过程中可能收获其他途径无法获得的政治和社会宣传效果。

对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员李丽首先分享了两点体会，一是美国总统和行政部门在执行经济制裁时具有较大的自由裁量权，二是美国经济制裁影响范围广，除直接相关的企业和个人，还包括间接受益的企业。其次，李丽老师做了延伸思考：政府层面要保护受经济制裁影响企业的合法利益，需要研究制裁法规背后的逻辑，并从可持续发展或合作共赢的视角来影响其逻辑；学术界可以开展基于世界共赢视角的学术研究，如美国经济制裁对世界经济的影响评估等，为国际规则制定提供参考；企业需要和和客户形成利益共同体，和供应商建立合作伙伴关系，做好尽职调查，合力应对经济制裁。最后，李丽老师在应对角度上提出几点新看法，可以从国际组织的视角建立一个经济制裁的国际规则，关注产业链、供应链可持续性标准的制定和应用，做好宣传沟通，讲好合作共赢故事，争取合作机会。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，国际关系学院教授李巍从美国近几年的经济制裁越来越强调的“聪明制裁”出发，其概念是指有针对性地对某个人、实体或企业实施制裁。其次，李巍教授分析了美国进行制裁的两个“獠牙”，一个是财政部的海外资产控制办公室OFAC，另一个是商务部的工业安全局BIS。两个机构各掌握了两个重要的清单，OFAC有SDN清单和非SDN清单，主要实施金融制裁；BIS有军民两用实体清单和军事追踪用户清单，针对高科技领域的出口管制。除此之外，美国还通过多种工具、各种方式对中国进行经济制裁和打压，为此李巍老师从四个角度为中国应对提出建议，一是要坚定深化国内改革和推动新一轮的对外开放；二是中国企业要密切关注国际政治经济形势，加强自身对国际事务的研判水平，提高防范风险的能力；三是要和其他国家的相关企业形成利益联盟、利益共同体；四是要完善反制裁的法律法规和制度体系。

上海财经大学校长、党委副书记，中国人民大学原副校长刘元春教授首先站在历史高度、战略高度来评估了美国的经济制裁。21世纪以来，美国占世界GDP 比重的下降与中国的快速发展，意味着美国霸权体系的弱化，导致其经济制裁的多元化和频繁化。对此，刘元春教授提出要在战术上加强对美国制裁新动向的研究。他总结了五个美国制裁的突出变化，包括从传统经济制裁向金融制裁、网络制裁的转变，对关键技术产品进行全面制裁，通过美国结构化的政策框架落实制裁，加强了多边制裁体系建设以及制裁工具的全面现代化、体系化。为了应对一系列变化，刘元春教授也从建立国家性平台、展开全方面研究，加强金融、网络、技术的基础设施建设，加强欧美新一轮对俄罗斯制裁相关的定点研究，从战术战略上深入分析美国重点制裁中国的相关问题，对欧美集团化、多边化的制裁体系采取分而治之的举措这五个方面进行概括，提供重要的举措思路。

复旦大学美国研究中心副主任、教授宋国友首先从国际政治的角度指出美国经济制裁只是服务于美国外交目标的一个工具。宋国友教授又总结了美国经济制裁出现的三个特征：一是虽然制裁面和程度不断加大加深，但制裁的威胁性在减小甚至出现了反噬自身的效果；二是拜登政府构建的所谓多边制裁体系并不是真正的多边，只是以盟友体系为主，并不被国际社会所接受；三是美国频繁的制裁战略所产生的反效果越来越明显。其次，宋国友教授认为美国频繁的经济制裁对国际体系具有破坏作用，尤其是因为其缺乏各种预见性，从而损害了美国自身的利益。 最后，他提出要全面客观地看待美国经济制裁所带来的积极和消极影响，要有能力化解危机。

文稿来源：人大国发院

微信编辑：马晓琴